آیین نامه ماده 23 قانون برنامه و بودجه 1352 مصوب 1352/04/30
آیین نامه ماده 23 قانون برنامه و بودجه 1352 با موضوع استانداردهای اجرایی طرح های عمرانی مشتمل بر 16 ماده مصوب 1352/04/30 هیات وزیران
شناسنامه آیین نامه ماده 23 قانون برنامه و بودجه 1352:
مرجع تصویب: هیات وزیران
تاریخ تصویب: 1352/04/30
بیشتر بخوانید:
مقررات مرتبط با آیین نامه ماده 23 قانون برنامه و بودجه 1352(مقررات برنامه و بودجه)
مجموعه موضوعی آرای وحدت رویه قضایی
مجموعـه موضوعی آرای دیوان عدالت اداری
مقررات مرجع آیین نامه ماده 23 قانون برنامه و بودجه 1352:
ماده 23 قانون برنامه و بودجه کشور مصوب 1351/12/10: سازمان برای تعیین معیارها و استانداردها همچنین اصول کلی و شرایط عمومی قراردادهای مربوط بـه طرح های عمرانی آیین نامه ای تهیه و پس از تصویب هیات وزیران براساس آن دستورالعمل لازم بـه دستگاه های اجرایی ابلاغ می نماید و دستگاه های اجرایی موظف بـه رعایت آن می باشند.
متن آیین نامه ماده 23 قانون برنامه و بودجه 1352:
هیات وزیران در جلسه مورخ 1352/04/30 بنا بـه پیشنهاد شماره 421 د ت/3664 مورخ 1352/04/03 سازمان برنامه و بودجه و بـه استناد ماده 23 قانون برنامه و بودجه آیین نامه استاندارد های اجرایی طرح های عمرانی را بـه شرح پیوست تصویب نمودند.
فصل اول ـ تعاریف و منظور
ماده 1ـ معیارها و استانداردها و همچنین اصول کلی و شرائط عمومی قراردادهای مربوط بـه طرح های عمرانی موضوع ماده 23 قانون برنامه و بودجه کشور از نظر سهولت مراجعه بطور خلاصه و بدون آنکه محدودیتی ایجاد نماید استانداردهای اجرایی طرح های عمرانی نامیده می شود.
ماده 2 ـ اصطلاحات دیگری کـه در این آیین نامه بکار رفته طبق تعاریف مندرج در قانون برنامه و بودجه می باشد.
ماده 3 ـ منظور از تعیین استانداردهای اجرایی طرح های عمرانی ایجاد یک نظام فنی و اجرایی برای این طرح ها است بـه نحوی کـه هدف های زیر تامین گردد:
الف ـ بالا بردن کیفیت اجرایی طرح ها
ب ـ دقیق تر و گویاتر نمودن اسناد و مدارک و مشخصات و نقشه های اجرایی
پ ـ کاهش هزینه های اجرایی
ت ـ جلوگیری از صرف هزینه های زائد
ث ـ استفاده بهتر و مؤثرتر از نیروی انسانی موجود.
ج ـ سریعتر کردن گردش انجام مطالعات و تهیه نقشه ها و مشخصات
چ ـ احتراز از تهیه مکرر نقشه ها و مشخصات و جزئیاتی کـه ممکن است بـه صورت تیپ قابل تهیه باشد.
ح ـ یکنواخت نمودن رویه های اجرایی خ ـ فراهم نمودن زمینه و شرایط لازم برای تولید انبوه (Mass Praduction) ملزومات و مصالح و اجزاء ساختمانی مورد نیاز طرح ها.
فصل دوم ـ نحوه تهیه استانداردهای اجرایی طرح های عمومی
ماده 4 ـ سازمان موظف است در تهیه استانداردهای اجرایی طرح های عمرانی بـه نحوی عمل نماید کـه از مجموع مفاد قوانین و آیین نامه ها و همچنین دستورالعمل هایی کـه طبق این آیین نامه تهیه و ابلاغ می شود مجموعه هایی در جهت نظام فنی و اجرایی تدوین گردد بـه طوری کـه این مجموعه ها بـه تدریج بـه صورت زبان مشترک فنی و اجرایی بین دستگاه های اجرایی و مؤسسات مشاور و پیمانکاران و سازندگان و سایر عوامل اجرایی در آید.
ماده 5 ـ سازمان بـه پیشنهاد دستگاه های اجرایی و یا بـه تشخیص خود و بنا بر ضرورت و با توجه بـه اولویت ها مواردی را کـه باید درباره آنها معیار، استاندارد، نقشه تیپ، ضوابط فنی، دستورالعمل فنی و یا اصول کلی و شرایط عمومی قرارداد و یا هر اقدامی را کـه برای تحقق هدف های مشروح در ماده 3 لازم باشد تعیین خواهد نمود.
ماده 6 ـ پس از تعیین مورد و اعلام آن بـه دستگاه های مربوط سازمان ترتیب لازم برای تهیه پیش نویس آن مورد را با استفاده از کارشناسان خود و یا کارشناسان دستگاه های اجرایی مربوط و یا موسسات بخش خصوصی خواهد داد.
سازمان هر پیش نویس را کـه بدین طریق تهیه شده پس از اخذ نظر از دستگاه های ذی ربط و در صورت لزوم از موسسات و دستگاه ها و یا کارشناسان صاحب نظر، در کمیته های کارشناسی خاص کـه بدین منظور از کارشناسان خبره تشکیل می دهد مطرح و پس از کسب نظر اصلاحی کمیته کارشناسی متن نهایی را آماده و با توجه بـه مواد 7 و 8 این آیین نامه دستورالعمل لازم را تهیه نموده و پس از تائید رئیس سازمان بـه دستگاه های اجرایی و مهندسان مشاور و پیمانکاران و موسسات ذی ربط ابلاغ خواهد نمود.
فصل سوم ـ انواع دستورالعمل و نحوه ابلاغ
ماده 7ـ ـ دستورالعمل های موضوع این آیین نامه بـه سه گروه بـه شرح زیر تقسیم می شود:
گروه اول دستورالعمل هایی کـه رعایت کامل مفاد آن از طرف دستگاه های اجرایی و مهندسان مشاور و پیمانکاران و عوامل دیگر ضروری است (نظیر فرم ضمانت نامه ها، فرم پیمان ها، استانداردهای فنی، تجزیه واحد بها و غیره)
گروه دوم دستورالعمل هایی کـه بطور کلی و برای موارد عادی تهیه میگردد و بر حسب مورد دستگاه های اجرایی و مهندسان مشاور و پیمانکاران و عوامل دیگر می توانند بـه تشخیص خود مفاد دستورالعمل و یا ضوابط و معیارهای آنرا با توجه بـه کار مورد نظر و در حدود قابل قبولی کـه در دستورالعمل تعیین شده تغییر داده و آنرا با شرایط خاص کار مورد نظر تطبیق دهند (نظیر حق الزحمه مهندسان مشاور و شرایط عمومی پیمان و مشخصات عمومی و غیره)
گروه سوم دستورالعمل هایی است کـه بـه عنوان راهنمابی و ارشاد دستگاه های اجرایی و موسسات مشاور و پیمانکاران و سایر عوامل تهیه می شود و رعایت مفاد آن در صورتی کـه دستگاه های اجرایی و موسسات مشاور روش های بهتری داشته باشند اجباری نیست.
ماده 8 ـ سازمان موظف است گروه هر دستورالعمل را بطور مشخص در متن آن قید نموده و بعلاوه در مورد دستورالعمل های گروه 1وگروه 2 تاریخی کـه از آن تاریخ لازم است بـه مورد اجرا گذاشته شود تعیین نماید. مدت زمان بین تاریخ صدور این دستورالعمل ها و تاریخی کـه بـه مورد اجرا گذاشته می شود نباید از 3 ماه کمتر باشد. در صورتی کـه یک دستورالعمل ناقص و یا جایگزین تمام و یا قسمتی از دستورالعمل های قبلی باشد لازم است مراتب را صراحتا و با ذکر مشخصات دستورالعمل های قبلی در متن دستورالعمل قید گردد.
ماده 9 ـ سازمان موظف است دستورالعمل های تهیه شده را بـه کلیه وزارتخانه ها و دستگاه های اجرایی مستقل و بر حسب مورد بـه انجمن ها و سندیکاهای مشاوران و پیمانکاران ابلاغ نماید. دستگاه های مزبور موظفند بـه نوبه خود این دستورالعمل ها را بـه دستگاه های تابعه خود ابلاغ نمایند. از نظر سهولت امر و احتراز از دوباره کاری، وزارتخانه و دستگاه های اجرایی می توانند صورت دستگاه های تابعه و نام مسئول و نشانی آنها را بـه سازمان ارائه دهند تا سازمان مستقیما دستورالعمل های مربوط را بـه آنها ابلاغ نماید.
سازمان کلیه دستورالعمل ها را از طریق پست سفارشی ارسال خواهد نمود و قبض رسید پست بـه منزله رسید رسمی ابلاغ بـه دستگاه گیرنده تلقی خواهد گردید. مؤسسات غیر دولتی آموزشی و علمی و تحقیقاتی کـه مایل باشند این دستورالعمل ها برای آنها ارسال شود نیز می توانند بـه ترتیب فوق نام و مشخصات و نشانی موسسه را بـه سازمان اعلام نمایند.
بیشتر بخوانید:
مقررات مرتبط با آیین نامه ماده 23 قانون برنامه و بودجه 1352 (مقررات برنامه و بودجه)
مجموعه موضوعی آرای وحدت رویه قضایی
مجموعـه موضوعی آرای دیوان عدالت اداری
فصل چهارم ـ نحوه تصحیح دستورالعمل ها
ماده 10 ـ در صورتی کـه دستگاه های اجرایی در رعایت دستورالعمل های موضوع این آیین نامه مواجه با مسائل و یا ابهاماتی گردند کـه بـه تشخیص آنها در پیشبرد طرح مورد عمل اشکالاتی پدید می آورد و مراتب را کتبا بـه سازمان اعلام دارند، سازمان موظف است سریعا موضوع را با همکاری دستگاه مربوط رسیدگی و ابهام را مرتفع و یا در صورت لزوم در مفاد دستورالعمل تجدید نظر نموده و دستورالعمل جدیدی بـه جایگزینی دستورالعمل قبلی تهیه و ابلاغ نماید.
ماده 11ـ درصورتی کـه دستگاه های اجرایی و یا موسسات و کارشناسان ذیربط و یا افراد ذی علاقه و صاحب نظر نظرات اصلاحی در مورد چنین دستورالعمل هایی داشته باشند سازمان موظف است با توجه بـه اهمیت نظرات اظهار شده و برحسب مورد مراتب را از طریق نشریه موضوع ماده 13 بـه اطلاع سایر صاحب نظران برساند و با توجه بـه مجموع نظرات موضوع را با کمک و همکاری دستگاه های ذیربط رسیدگی نموده و در صورت لزوم در مفاد دستورالعمل تجدید نظر و دستورالعمل جدید تهیه و ابلاغ کند.
فصل پنجم ـ نشریات
ماده 12 ـ سازمان موظف است ترتیبی اتخاذ نماید کـه مجموعه دستورالعمل های موضوع این آیین نامه همراه با قوانین و آیین نامه های مربوط بطور ادواری چاپ و در اختیار کلیه متقاضیان گذاشته شود. در اجرای این وظیفه سازمان می تواند چاپ و انتشار این مجموعه ها را بـه موسسات بخش عمومی و یا خصوصی واگذار نموده و تمام و یا قسمتی از هزینه چاپ و انتشار این مجموعه را راسا تقبل و بقیه هزینه را موسسه مذکور از طریق فروش مجموعه بـه علاقمندان با بهای عادله ای کـه از طرف سازمان تعیین می شود تامین نماید.
ماده 13 ـ سازمان بـه منظور مطلع ساختن علاقمندان از مواردی کـه دستورالعمل های مربوط تهیه شده و یا تحت رسیدگی است و کسب نظرات اصلاحی آنها و همچنین جلب متفکران و صاحب نظران بـه همکاری در جهت تامین هدف های مشروح در ماده 3 نشریه ای فنی منتشر خواهد نمود.
فصل ششم ـ مقررات متفرقه
ماده 14 ـ در تهیه پیش نویس معیارها و استانداردها و مشخصات و جزئیات تیپ و سایر خدمات مورد نیاز تهیه دستورالعمل ها و همچنین شرکت در کمیته های کارشناسی سازمان می تواند علاوه از کارشناسان خود از کارشناسان و متخصصین ذی صلاح بخش عمومی و بخش خصوصی و همچنین از موسسات بخش خصوصی استفاده نماید.
ماده 15 ـ حق الزحمه کارشناسان و متخصصین بخش خصوصی ایرانی یا خارجی کـه طبق ماده 14 در انجام خدمات بـه سازمان کمک می کنند بـه میزانی کـه از طرف وزیر مشاور و رئیس سازمان برنامه و بودجه تعیین می شود از محل اعتبارات خرید خدمات قابل پرداخت است. حق الزحمه موسسات بخش خصوصی تا حد پانصد هزار ریال بدون نیاز بـه انجام مناقصه و یا استعلام بها و در مقابل تائید انجام خدمت طبق قرارداد قابل پرداخت می باشد.
درصورتی کـه مبلغ حق الزحمه بیش از پانصد هزار ریال باشد استفاده از خدمات این موسسات تابع آیین نامه ارجاع کار بـه مهندسان مشاور در مورد طرح های عمرانی خواهد بود.
ماده 16 ـ حق الزحمه کارشناسان و متخصصین بخش عمومی کـه طبق ماده 14 در انجام خدمات بـه سازمان کمک می کنند بر مبنای تصویب نامه مورخ 1350/9/13 هیات وزیران قابل پرداخت است.
سوابق موضوع در سایر مقررات مرتبط:
برای مقایسه این آیین نامه (ماده 23 قانون برنامه و بودجه 1352) با سایر مقررات مرتبط، باید آن را در بستر تحول نظام حقوقی ایران دید. این آیین نامه که در سال 1352 تصویب شده، یکی از قدیمی ترین و بنیادی ترین اسناد در حوزه نظام فنی و اجرایی کشور است.
در ادامه، سابقه و جایگاه این آیین نامه در مقایسه با سایر مقررات مرتبط بررسی می شود:
1. مقایسه با قانون برنامه و بودجه 1351 (قانون مادر)
آیین نامه ماده 23 در اجرای حکم قانون برنامه و بودجه کشور مصوب 1351 تصویب شده است. ماده 23 قانون مذکور به سازمان برنامه و بودجه اجازه داده بود که برای ایجاد وحدت رویه، آیین نامه استانداردها را تهیه کند.
نکته مهم: این آیین نامه در واقع "بازوی اجرایی" قانون برنامه و بودجه برای ایجاد نظام فنی یکپارچه بوده و ماده 23 قانون را عملیاتی کرده است.
2. مقایسه با آیین نامه معاملات دولتی
آیین نامه معاملات دولتی (مصوب 1349 و اصلاحات بعدی) عمدتا به فرآیندهای مالی، تشریفات برگزاری مناقصه و نحوه عقد قرارداد می پردازد. در مقابل، آیین نامه ماده 23 بر "جنبه فنی و استانداردسازی" تمرکز دارد.
تفاوت اصلی: معاملات دولتی به "چگونگی خریدن" می پردازد، اما آیین نامه ماده 23 به "چگونگی ساختن و اجرا کردن" نظر دارد.
3. مقایسه با شرایط عمومی پیمان
شرایط عمومی پیمان (نظیر شرایط عمومی پیمان مصوب 1370 و 1378 و 1399) که روابط حقوقی کارفرما و پیمانکار را تنظیم می کند، در واقع یکی از "مصادیق" و "خروجی های" آیین نامه ماده 23 محسوب می شود. ماده 7 آیین نامه 1352 صراحتا "شرایط عمومی پیمان" را به عنوان یکی از دستورالعمل های گروه دوم معرفی کرده است.
نکته مهم: آیین نامه ماده 23 بستر قانونی برای تدوین و بازنگری شرایط عمومی پیمان در طول دهه های بعد را فراهم کرده است.
4. مقایسه با قانون حداکثر استفاده از توان تولیدی و خدماتی (مصوب 1398)
قانون حداکثر استفاده از توان تولیدی (معروف به قانون جهش تولید) بر الزام به استفاده از کالا و خدمات ایرانی و توان داخلی تاکید دارد. آیین نامه ماده 23 در ماده 3 خود، دهه ها پیش از این قانون، به "فراهم کردن زمینه تولید انبوه ملزومات و مصالح مورد نیاز طرح ها" اشاره کرده است.
وجه اشتراک: هر دو سند به دنبال تقویت توان داخلی هستند، با این تفاوت که آیین نامه 1352 این هدف را از مجرای "استانداردسازی و یکنواخت سازی" دنبال می کند.
5. مقایسه با مقررات ملی ساختمان (مصوب 1375 و بعد)
مقررات ملی ساختمان که توسط وزارت راه و شهرسازی تدوین می شود، عمدتا ناظر بر "طراحی و اجرای ساختمان ها" از نظر ایمنی، مقاومت و شهرسازی است. آیین نامه ماده 23 اما دامنه وسیع تری دارد و شامل "تمام طرح های عمرانی" (اعم از ساختمانی، راه، سد، تاسیسات و ...) می شود.
تفاوت: آیین نامه ماده 23 یک "چارچوب کلی" برای نظام فنی تمام طرح های دولتی است، در حالی که مقررات ملی ساختمان یک "مقررات تخصصی" برای بخش ساختمان محسوب می شود.
6. مقایسه با قانون برنامه و بودجه 1352 (ماده 30)
جالب است که خود قانون برنامه و بودجه 1352 در ماده 30، سازمان را موظف به تهیه "نشریه فنی" برای اطلاع رسانی کرده بود. آیین نامه ماده 23 در ماده 13 خود، همین نشریه را پیش بینی کرده است.
هماهنگی: این نشان می دهد که آیین نامه ماده 23 یک سند خودکفا نبوده و با سایر مواد قانون برنامه و بودجه پیوند داشته است.
7. مقایسه با قانون مدیریت خدمات کشوری (مصوب 1386)
قانون مدیریت خدمات کشوری به "ساختار اداری و استخدامی" کشور می پردازد و در مواردی به چگونگی انجام خدمات نیز اشاره دارد. آیین نامه ماده 23 اما صرفا یک سند "فنی و اجرایی" است و به مسائل اداری و استخدامی ورود نمی کند.
وجه تمایز: آیین نامه ماده 23 بر "محصول و پروژه" متمرکز است، در حالی که قانون مدیریت خدمات کشوری بر "سازمان و کارمند" تمرکز دارد.
8. مقایسه با آیین نامه های جدید تأمین مالی (مصوب 1402)
قوانین جدید نظیر "قانون تأمین مالی تولید و زیرساخت ها" (مصوب 1402) که اخیرا بررسی کردیم، بر "ابزارهای مالی نوین" و "تسهیل دسترسی به منابع" تمرکز دارند.
تفاوت بنیادین: آیین نامه ماده 23 به "نحوه درست اجرا کردن پروژه" می پردازد، اما قوانین جدید تأمین مالی به "نحوه پول رساندن به پروژه" توجه دارند. این دو در کنار هم، زنجیره کامل تأمین مالی و اجرا را تشکیل می دهند.
نتیجه گیری نهایی:
آیین نامه ماده 23 قانون برنامه و بودجه 1352 را می توان "نقشه راه نظام فنی و اجرایی کشور" نامید. این آیین نامه یک سند پایه ای است که:
- از نظر زمانی: پیش رو و جلوتر از بسیاری از قوانین مشابه در منطقه بود.
- از نظر محتوایی: ساختاری سه لایه (الزامی، انعطاف پذیر، راهنما) ایجاد کرد که هنوز هم در نظام حقوقی ایران کاربرد دارد.
- از نظر دامنه: نه فقط به قراردادها، بلکه به استانداردها، نقشه های تیپ، آموزش و تولید انبوه نیز توجه داشت.
- از نظر تأثیرگذاری: بستر تدوین اسناد مهمی مانند شرایط عمومی پیمان و استانداردهای ملی را فراهم کرد.
با این حال، این آیین نامه در سال های بعد به طور کامل به روزرسانی نشد و بسیاری از ظرفیت های آن (مانند نشریه فنی مداوم یا بازنگری دوره ای دستورالعمل ها) به مرور زمان کمرنگ شد. قوانین جدیدتر، هر یک بخشی از خلأهای اجرایی را پر کرده اند، اما هنوز یک "نظام جامع فنی و اجرایی" مدون که تمام ارکان این آیین نامه را پوشش دهد، به طور کامل محقق نشده است.
نقاط قوت و ضعف آیین نامه ماده 23 قانون برنامه و بودجه 1352:
نقاط قوت:
1. نگاه سیستمی و یکپارچه
این آیین نامه برای اولین بار در حقوق ایران، یک «نظام فنی و اجرایی» جامع برای طرح های عمرانی تعریف کرد. پیش از آن، هر دستگاه اجرایی رویه خاص خود را داشت و این آیین نامه زمینه را برای وحدت رویه فراهم آورد.
2. زبان مشترک فنی
ماده 4 با هدف ایجاد «زبان مشترک فنی و اجرایی» بین دولت، مشاوران و پیمانکاران، سنگ بنای تفاهم فنی در پروژه های ملی را گذاشت. این موضوع از سوءتفاهم ها و اختلافات فنی بعدی می کاهد.
3. انعطاف در اجرا
تقسیم بندی دستورالعمل ها به سه گروه الزامی، نیمه الزامی و راهنما (ماده 7) یک نوآوری بزرگ است. این ساختار هم از آشفتگی جلوگیری می کند و هم به مجریان اجازه می دهد در پروژه های خاص، انعطاف لازم را داشته باشند.
4. مشارکت بخش خصوصی
ماده 6 و مواد 14 تا 16، حق مشارکت مشاوران، پیمانکاران و کارشناسان بخش خصوصی در تدوین استانداردها را پیش بینی کرده است. این موضوع به پویایی نظام فنی کمک شایانی می کند.
5. تولید انبوه و استانداردسازی
ماده 3 با اشاره به «تولید انبوه ملزومات و مصالح» و «استانداردسازی»، دهه ها پیش از قوانین حمایت از تولید داخلی، به جنبه های صنعتی شدن ساخت و ساز توجه داشته است.
نقاط ضعف:
1. عدم به روزرسانی مستمر: با وجود تاکید مواد 10 و 11 بر بازنگری و اصلاح دستورالعمل ها، در دهه های اخیر این فرآیند متوقف یا بسیار کند شده است. بسیاری از استانداردهای فنی مورد اشاره، با فناوری روز دنیا فاصله دارند.
2. فقدان ضمانت اجرایی موثر: این آیین نامه برای مواردی که دستگاه های اجرایی از استانداردهای ابلاغی تبعیت نکنند، ضمانت اجرایی روشن و بازدارنده ای پیش بینی نکرده است.
3. عدم تخصیص منابع کافی: مواد 12 و 13 درباره انتشار نشریه و چاپ مجموعه استانداردها، نیازمند اعتبارات مستمر است. در عمل، به دلیل کمبود منابع، این وظیفه به درستی انجام نشده است.
4. ناهماهنگی بین دستگاه ها: با وجود تاکید بر «زبان مشترک»، همچنان برخی دستگاه های اجرایی بزرگ (مانند وزارت نیرو، نفت و راه) استانداردهای اختصاصی خود را دارند که گاهی با استانداردهای عمومی این آیین نامه هماهنگ نیست.
5. ضعف در آموزش نیروی انسانی: این آیین نامه صرفا به تدوین استاندارد پرداخته و سازوکار مشخصی برای «آموزش» مجریان و ناظران در جهت بکارگیری این استانداردها پیش بینی نکرده است.
نقاط قوت از دیدگاه قضایی (نظام حل اختلاف و دادرسی):
1. ایجاد شفافیت در تعهدات: وجود استانداردهای مدون و یکسان، باعث می شود تعهدات پیمانکاران و مشاوران در قراردادها شفاف تر شود. در دعاوی حقوقی، مراجعه به این استانداردها، تشخیص تقصیر یا قصور طرفین را برای قاضی آسان تر می کند.
2. مرجعیت فنی برای کارشناسی: در دعاوی مرتبط با کیفیت اجرای پروژه ها، استانداردهای موضوع این آیین نامه به عنوان «معیار قضایی» برای ارزیابی عملکرد پیمانکار یا مشاور مورد استناد کارشناسان رسمی دادگستری قرار می گیرد.
3. کاهش اختلافات قراردادی: زمانی که زبان فنی طرفین قرارداد یکسان باشد (ماده 4)، ابهام در اسناد پیمان کاهش یافته و در نتیجه، زمینه بروز اختلافات حقوقی نیز کمتر می شود.
4. امکان اصلاح و تفسیر: مواد 10 و 11 به دست اندرکاران اجازه می دهد در صورت بروز ابهام، از مرجع تدوین کننده (سازمان برنامه و بودجه) استعلام کرده و تفسیر رسمی دریافت کنند. این موضوع از طرح دعاوی تفسیری در مراجع قضایی جلوگیری می کند.
5. حمایت از تولید داخلی در دعاوی: استانداردهایی که به سمت تولید انبوه و استفاده از مصالح داخلی جهت گیری شده اند (ماده 3)، در دعاوی مرتبط با الزام به استفاده از کالای ایرانی، مبنای حقوقی محکمی برای قضات فراهم می کنند.
نقاط ضعف:
1. کهنگی استانداردها در محاکم: بسیاری از استانداردهای فنی که در دهه 50 تدوین شده اند، امروزه منسوخ شده اند. اما از آنجا که استاندارد جدیدی جایگزین آنها نشده، گاهی قضات و کارشناسان مجبور به استناد به استانداردهای قدیمی هستند که با واقعیت های روز همخوانی ندارد.
2. تعارض استانداردها: وجود استانداردهای موازی و گاه متعارض (بین این آیین نامه و استانداردهای اختصاصی دستگاه ها) باعث سردرگمی مراجع قضایی می شود. در یک پرونده، مشخص نیست کدام استاندارد ملاک قضاوت است.
3. فقدان ضمانت اجرای کیفری: این آیین نامه صرفا یک سند اداری و فنی است و برای تخلف از آن، مجازات کیفری یا جزای نقدی مشخصی پیش بینی نشده است. در نتیجه، بازدارندگی قضایی کافی ندارد.
4. عدم پیش بینی هیات های حل اختلاف تخصصی: در این آیین نامه، سازوکاری برای حل اختلافات فنی از طریق هیات های کارشناسی یا داوری تخصصی پیش بینی نشده است. به همین دلیل، دعاوی فنی نیز به دادگاه های عمومی می روند که ممکن است دانش کافی در این زمینه نداشته باشند.
5. ابهام در مسئولیت مدنی: در مواردی که استانداردها گروه دوم (انعطاف پذیر) هستند و مجریان تغییراتی در آنها اعمال می کنند، اگر این تغییرات منجر به خسارت شود، تکلیف «مسئولیت مدنی» و تقصیر طرفین در برابر اشخاص ثالث یا کارفرما روشن نیست.
6. عدم تناسب با ساختار جدید قضایی: این آیین نامه در سال 1352 تصویب شده و با ساختار فعلی دیوان عدالت اداری، دادگاه های عمومی و حقوقی و همچنین قانون آیین دادرسی دادگاه های عمومی و انقلاب (در امور مدنی و کیفری) هماهنگی کامل ندارد. برای مثال، نحوه اعتراض به آرای کارشناسی یا نحوه ابطال دستورالعمل ها در دیوان عدالت اداری در این آیین نامه مسکوت مانده است.
جمع بندی نهایی:
این آیین نامه از نظر بستر تخصصی، یک سند پیشرو و مترقی است که توانسته بود دهه ها پیش، نظم قابل قبولی به نظام فنی کشور ببخشد. اما ضعف اصلی آن در توقف به روزرسانی و عدم تخصیص منابع برای اجرای کامل آن است.
از نظر دیدگاه قضایی، این آیین نامه ابزاری مفید برای شفاف سازی دعاوی و ایجاد مرجعیت فنی در محاکم است، اما کهنگی استانداردها، تعارض های هنجاری و فقدان ضمانت اجرا از جمله چالش هایی است که قضات و حقوقدانان در عمل با آن مواجه هستند.
محتوای کاربردی و مضمون تحلیلی آیین نامه ماده 23 قانون برنامه و بودجه 1352 برای وکلا:
کاربردهای عملی برای وکلا در دعاوی مرتبط با طرح های عمرانی
1. استناد به استانداردها به عنوان معیار قضایی
در دعاوی مربوط به کیفیت اجرای پروژه های عمرانی، استانداردهای موضوع این آیین نامه می تواند به عنوان «معیار قضایی» برای اثبات تقصیر یا قصور پیمانکار یا مشاور مورد استناد قرار گیرد. وکلا می توانند با استناد به مواد 3 و 4، اثبات کنند که طرف مقابل به «زبان مشترک فنی» پایبند نبوده است.
2. تفکیک سطح الزام آوری دستورالعمل ها
ماده 7 آیین نامه، دستورالعمل ها را به سه گروه الزامی، نیمه الزامی و راهنما تقسیم کرده است. در دفاعیات یا طرح دعوا، وکیل باید ابتدا مشخص کند که دستورالعمل مورد استناد جزو کدام گروه است، زیرا گروه اول الزام آور مطلق، گروه دوم قابل تطبیق با شرایط خاص، و گروه سوم صرفا جنبه راهنمایی دارد.
3. استناد به فرآیند تدوین دستورالعمل ها در دعاوی ابطال
در دعاوی مطروحه در دیوان عدالت اداری برای ابطال دستورالعمل های اجرایی، وکلا می توانند با استناد به ماده 6، عدم رعایت تشریفات قانونی تدوین (مانند عدم اخذ نظر دستگاه های ذی ربط یا عدم طرح در کمیته های کارشناسی) را به عنوان دلیل ابطال ارائه کنند.
4. استفاده از مهلت سه ماهه برای اجرا
ماده 8 مقرر داشته که دستورالعمل های گروه اول و دوم حداقل سه ماه پس از ابلاغ لازم الاجرا می شوند. در قراردادهایی که قبل از انقضای این مهلت منعقد شده اند، وکلا می توانند نسبت به الزام موکل خود به رعایت دستورالعمل جدید اعتراض کنند.
5. رفع ابهام از قراردادها از طریق استعلام
به استناد ماده 10، دستگاه های اجرایی حق دارند در صورت مواجهه با ابهام، از سازمان برنامه و بودجه استعلام کنند. وکلا می توانند موکل خود (اعم از پیمانکار یا کارفرما) را به استفاده از این ظرفیت راهنمایی کنند تا پیش از بروز دعوا، ابهامات قراردادی رفع شود.
6. استفاده از نظرات اصلاحی در دعاوی کارشناسی
ماده 11 به دستگاه ها و کارشناسان اجازه ارائه نظرات اصلاحی درباره دستورالعمل ها را داده است. در مرحله کارشناسی دعوا، وکلا می توانند با استناد به این ماده، نظر کارشناسان خبره را به عنوان ملاک تفسیر دستورالعمل ها به دادگاه ارائه دهند.
تحلیل آسیب شناسانه برای دفاعیات قضایی
1. چالش کهنگی استانداردها
بسیاری از استانداردهای فنی موضوع این آیین نامه به دلیل عدم به روزرسانی، با فناوری روز همخوانی ندارند. وکلا می توانند در دعاوی مرتبط با کیفیت اجرا، با استناد به عدم به روزرسانی، الزام موکل خود به رعایت استانداردهای قدیمی را مورد مناقشه قرار دهند.
2. تعارض استانداردها در دستگاه های مختلف
وجود استانداردهای موازی و گاه متعارض میان این آیین نامه و استانداردهای اختصاصی دستگاه هایی مانند وزارت نیرو، نفت یا راه، زمینه طرح ایراد «تعارض هنجاری» را در دعاوی فراهم می کند. در چنین مواردی، وکیل می تواند به ماده 4 که خواستار «زبان مشترک» است، استناد کرده و دادگاه را به ترجیح استانداردهای عمومی بر اختصاصی ترغیب کند.
3. ضعف ضمانت اجرا
این آیین نامه فاقد ضمانت اجرای کیفری یا جزای نقدی موثر برای تخلف از استانداردهاست. در دعاوی کیفری (مانند تخلفات ساختمانی)، وکیل مدافع می تواند با استناد به این خلأ، عدم قابلیت انتساب مجازات به موکل را اثبات کند.
4. عدم پیش بینی مراجع تخصصی حل اختلاف
در این آیین نامه، سازوکاری برای حل اختلافات فنی از طریق هیات های کارشناسی یا داوری تخصصی پیش بینی نشده است. وکلا می توانند در قراردادهای پیمان، شرط داوری فنی را پیشنهاد دهند تا از ارجاع دعاوی پیچیده فنی به دادگاه های عمومی که تخصص کافی ندارند، جلوگیری کنند.
5. ابهام در مسئولیت مدنی در دستورالعمل های گروه دوم
در مواردی که پیمانکار یا مشاور از اختیار خود برای تطبیق دستورالعمل های گروه دوم با شرایط خاص پروژه استفاده کرده و این تغییرات منجر به خسارت می شود، تکلیف «مسئولیت مدنی» روشن نیست. وکلا باید در این موارد به قواعد عمومی مسئولیت مدنی (مواد 328 به بعد قانون مدنی) مراجعه کرده و اثبات کنند که تغییرات انجام شده در «حدود قابل قبول» مندرج در دستورالعمل نبوده است.
توصیه های راهبردی برای وکلا
1. در مرحله تنظیم قرارداد
با استناد به ماده 7، دقیقا مشخص کنید که کدام دستورالعمل ها (الزامی، نیمه الزامی یا راهنما) مبنای قرارداد هستند. در مورد دستورالعمل های گروه دوم، محدوده اختیار طرفین برای تغییر را شفاف تعریف کنید.
2. در مرحله پیش از اختلاف
از ظرفیت ماده 10 برای استعلام و رفع ابهام از سازمان برنامه و بودجه استفاده کنید. این استعلام ها در صورت بروز دعوا، سند معتبری برای تفسیر اراده طرفین خواهد بود.
3. در مرحله دعوا
در دعاوی مرتبط با کیفیت اجرا، حتما کارشناسان آشنا با نظام فنی و اجرایی را معرفی کنید و از آنان بخواهیم استانداردهای موضوع این آیین نامه را ملاک ارزیابی قرار دهند. همچنین در صورت تعارض استانداردها، مرجعیت سازمان برنامه و بودجه به عنوان تدوین کننده اصلی (ماده 4) را یادآور شوید.
4. در مرحله تجدیدنظرخواهی
در صورت صدور رأی بر اساس استانداردهای قدیمی یا متعارض، می توانید به ماده 3 (هدف گذاری برای ارتقای کیفیت و کاهش هزینه ها) استناد کرده و اعمال استانداردهای منسوخ را مغایر با روح قانون تلقی کنید.
