رای 9037 مورخ 1404/03/13 هیات عمومی دیوان عدالت اداری: اخذ سرانه شهرداری از باز تفکیک املاک وجه قانونی ندارد

تاریخ دادنامه: 1404/3/13  

شماره دادنامه:  9037

شماره پرونده: 0301425

مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری 

شاکی: آقای **** 

طرف شکایت: 1ـ شورای اسلامی شهر مشهد مقدس 2 ـ شورای اسلامی شهر شاندیز 

موضوع شکایت و خواسته: ابطال بند 12 جلسه شماره 37 مورخ 1400/10/27 مصوّب شورای اسلامی شهر شاندیز (ابلاغی به موجب نامه شماره 2200 مورخ 1400/11/14 شورای اسلامی شهر شاندیز) با موضوع بازتفکیک قطعات تفکیک شده 

بیشتر بخوانید:

شاکی به موجب دادخواستی ابطال بند 12 جلسه شماره 37 مورخ 1400/10/27 مصوب شورای اسلامی شهر شاندیز (ابلاغی به موجب نامه شماره 2200 مورخ 1400/11/14 شورای اسلامی شهر شاندیز) را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته به طور خلاصه اعلام کرده است که:

" شورای اسلامی شهر شاندیز كه از توابع شهرستان طرقبه شاندیز استان خراسان رضوی می باشد، طی بند 12 جلسه شماره 37 مورخ 1400/10/27 شورای اسلامی شهر شاندیز، مصوبه ای تحت عنوان اخذ سرانه فضاهای عمومی و خدماتی مربوط به اصلاحیه ماده 101 درصورت بازتفكیك املاك را تصویب و مبادرت به اعطای جواز به شهرداری جهت دریافت سهم سرانه غیرقانونی از مالكین اراضی می نماید و فرمول محاسبه «تعیین قدرالسهم شهرداری» تدوین و درج گردیده است.

این مصوبه به استناد دلایل ذیل مغایر قانون و مقرّرات است و قابلیت ابطال دارد:

1 ـ مخالف با مفاد آرای متعدد هیأت عمومی دیوان عدالت اداری از جمله بند (هـ) دادنامه شماره 140109970905812843 مورخ 1401/11/25، بند (ج) دادنامه 2186 مورخ 1400/1/27 [140009970905812186 مورخ 1400/7/27] و بند (ب) دادنامه شماره  634 [9110090905800634] مورخ 1391/9/20

2 ـ مخالفت با قوانین اساسی و عادی

تصمیمات شوراها وفق اصل 105 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران نباید مخالف قوانین كشور باشد. هیأت عمومی دیوان عدالت اداری تعیین و دریافت (قدرالسهم) عوارض تفكیك مجدد را خلاف قانون و خارج ازحدود اختیارات شوراهای اسلامی شهرها تشخیص داده است و در این راستا اخذ وجوهی در شهرهای دیگر را نیز خلاف قانون قلمداد كرده است. مصوبه شورای اسلامی شهر شاندیز با اصل 20 و بند 14 اصل 3 قانون اساسی مبنی بر یكسانی افراد در برابر قانون مغایر است و خارج از حدود اختیارات شورای اسلامی شهر می باشد. از طرفی با توجه به ملاك اصل 51 قانون اساسی كه اشعار می دارد: «هیچ نوع مالیات وضع نمی شود مگر به موجب قانون» و نظر به این كه به عقیده بسیاری از حقوقدان ها این حكم شامل بر عوارض نیز می گردد نهایتاً اصل بر عدم وضع و اخذ عوارض جز در موارد مصرّح قانونی است و در مانحن فیه هیچ مستند قانونی برای اخذ چنین عوارضی وجود ندارد.

مخالفت با قوانین عادی براساس ماده 4 قانون تنظیم بخشی از مقرّرات مالی دولت مصوب 1380: اخذ هر گونه وجه، كالا و خدمات توسط دستگاه های اجرایی به تجویز قانونگذار منوط شده است و با توجه به مقید شدن اخذ هر گونه مال یا خدمت از اشخاص به اذن قانونگذار و این كه در موضوع مورد بحث، قانونی دال بر اجازه وضع و اخذ چنین سهم سرانه یا عوارض به شورای اسلامی شهرها اعطاء نشده است. مغایرت عوارض تفكیك مجدد با تبصره 3 ماده 62 قانون برنامه پنجساله پنجم توسعه جمهوری اسلامی ایران مصوّب 1389 مبنی بر ممنوعیت دریافت هرگونه وجه، كالا، خدمات مازاد بر حكم مقنن در قبال ارائه خدمات توسط مراجع مذكور كه در قوانین یاد شده اخذ عوارض تفكیك مجدد خلاف قانون است. نتیجتاً مصوبه مورد اعتراض ناقض قاعده تسلیط و مفاد مواد 30  و 31 قانون مدنی مبنی بر سلطه همه جانبه مالك بر مال خود و ممنوعیت اخراج مال از اوست.

3 ـ خروج از اختیارات

در موضوعاتی مانند قدرالسهم یا عوارض تفكیك و افراز طبق ماده 101 قانون شهرداری ها و ماده 154 اصلاحیه قانون ثبت وظیفه تفكیك و افراز اراضی واقع در محدوده شهرها و حریم آنها با رعایت طرح های جامع تفصیلی و یا هادی و سایر ضوابط مربوط به شهرسازی و نقشه مورد تأیید و تصویب شهرداری محل بر عهده اداره های ثبت اسناد و املاك كشور و مراجع ذی صلاح دادگستری می باشد. در زمانی كه مالكین مطابق قانون شهرداری اقدام به تفكیك اراضی خود می نمایند و قدرالسهم یا سهم سرانه تفكیك اراضی خود را برای یكبار پرداخت می نمایند دریافت مجدد عوارض و قدرالسهم برای تفكیك مجدد آن اراضی توسط شهرداری وجاهت قانونی ندارد. اصولاً شورای اسلامی شهرها حق و اختیاری در بحث تعیین قدرالسهم ماده 101 قانون مذكور ندارند. شورای ا سلامی شهر شاندیز اقدام به تعیین درصد تعیین شده بدون لحاظ طرح های مصوّب، نموده كه این موضوع نیز بسیار حائز اهمیت می باشد و از این حیث نیز شورای اسلامی شهر شاندیز خارج از اختیارات قانونی خود عمل نموده است. در نهایت به استناد بند 1 ماده 12 و مواد 13 و 88 قانون دیوان عدالت اداری ابطال مصوبه مورد نظر در مورد عوارض تفكیك مجدد (بازتفكیك) را از تاریخ تصویب استدعا دارم."

    متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است:

" بند 12 جلسه شماره 37 مورخ 1400/10/27 مصوّب شورای اسلامی شهر شاندیز (ابلاغی به موجب نامه شماره 2200 مورخ 1400/11/14 شورای اسلامی شهر شاندیز)

جناب آقای مهندس باقری

شهردار محترم شاندیز 

با سلام و احترام 

موضوع لایحه شماره 19196/1400 مورخ 1400/10/26 در خصوص اخذ سرانه فضاهای عمومی و خدماتی مربوط به اصلاحیه ماده 101 در صورت بازتفکیک املاک.

موضوع طی بند 12 جلسه شماره 37 مورخ 1400/10/27 مطرح و به شرح ذیل تصویب گردید:

«درخصوص دریافت سهم سرانه عمومی و خدماتی و معابر عمومی موضوع اصلاحیه ماده 101 قانون شهرداری ها در صورت بازتفکیک قطعات، به شهرداری اجازه داده می شود با هدف حمایت و رویکرد تشویقی برای مالکین که در محدوده و حریم شهرداری نقشه تفکیکی تأیید شده یا مجوز از شهرداری می باشند، در صورت بازتفکیک قطعات تفکیک شده و داشتن ضوابط شهرسازی و تأیید آن توسط واحد فنّی و شهرسازی، صرفاً پس از محاسبه و دریافت سهم سرانه عمومی و خدماتی موضوع اصلاحیه ماده 101 براساس جدول ذیل، پاسخگویی لازم معمول گردد.»

املاک واقع در محدوده طرح مصوّب

مساحت عرصه ـ سهم سرانه فضای عمومی و خدماتی و معابر عمومی موضوع اصلاحیه ماده 101 قانون شهرداری ها از مساحت عرصه

اراضی و املاک 500 مترمربع و کمتر ـ 0 .

اراضی و املاک بیش از 500 متر تا 1000 مترمربع ـ 10 درصد.

اراضی و املاک بیش از 1000 تا 3000 مترمربع ـ 15 درصد.

اراضی و املاک بیش از 3000 تا 6000 مترمربع ـ 20 درصد.

اراضی و املاک بیش از 6000 مترمربع ـ 25 درصد.

تبصره 1: در صورت ایجاد معبر ناشی از بازتفکیک وفق تبصره 4 اصلاحیه ماده 101 اقدام خواهد شد.

تبصره 2: املاکی که بعد از قانون اصلاحیه ماده 101 تفکیک نموده و در آن زمان حقوقات شهرداری را پرداخت ننموده اند در صورت بازتفکیک مشمول این مصوبه نمی باشد.

تبصره 3: املاکی که دارای پروانه، عدم خلاف یا پایانکار یا مفاصاحساب می باشند، در صورتی که در زمان اخذ مجوز از شهرداری حقوقات موضوع اصلاحیه ماده 101 را پرداخت ننموده اند در صورت بازتفکیک مشمول این مصوبه نمی شوند.

تبصره 4: مصوبه شماره 1391 مورخ 1398/10/29 از تاریخ ابلاغ این مصوبه ملغی می گردد. لذا شایسته است دستورات لازم را صادر فرمایید. ـ رئیس شورای اسلامی شهر شاندیز"

     در پاسخ به شکایت مذکور، رئیس شوای اسلامی شهر شاندیز به موجب لایحه شماره 2992 مورخ 1403/12/18 توضیحاتی داده که خلاصه آن به قرار زیر است:

" به موجب نامه شماره 38312 مورخ 1397/8/19 ریاست سازمان شهرداری ها و دهیاری های کشور که به موجب نامه شماره 38/42/33650 مورخ 1397/11/4 مدیرکل دفتر امور شهری و شوراهای استانداری خراسان رضوی به شهرداری ها از جمله شهرداری شاندیز ابلاغ شده است، با توجه به مفاد ماده 101 اصلاحی قانون شهرداری ها برخی سوالات مطروحه و پاسخ آنها جهت آگاهی و ابلاغ به شهرداری های تابعه به منظور اقدام اعلام شده است. 

از جمله سؤالات مذکور سؤال شماره ٩ است که در خصوص اصطلاحاً بازتفکیک اراضی است به این مضمون که در اراضی که قبلاً طرح تفکیک در مورد آنها اجرا شده است، که پاسخ داده شده مثبت بوده است.

با توجه به ابلاغ دستورالعمل مذکور در عمل اگر ملکی با احراز شرایط مقرّر در ماده 101 قانون شهرداری ها حقوقات تفکیک را پرداخت می نمود و بعداً قطعات تفکیکی مجدد درخواست تفکیک می نمودند و مجدد قطعات مذکور نیز دارای شرایط مقرر در ماده 101 قانون بودند، عملاً در این مرحله به اصطلاح باز تفکیک نیز باید مجدد مفاد تبصره سه و چهار ماده 101 قانون انجام می شد و در عمل فرقی میان تفکیک و بازتفکیک نیست.

از طرف دیگر در تبصره 3 ماده 101 اصلاحی قانون شهرداری ها، قانونگذار مقرر داشته قدرالسهم مذکور برای تأمین سرانه فضای عمومی و خدماتی و برای تأمین اراضی مورد نیاز احداث شوارع و معابر عمومی شهر در اثر تفکیک و افراز این اراضی مطابق با طرح جامع و تفصیلی با توجه به ارزش افزوده ایجاد شده از عمل تفکیک برای مالک، است و برای درصدهای مذکور از عبارت «تا» استفاده شده، به عبارتی قانونگذار سقف و حداکثر درصد را تعیین نموده است. 

همچنین سازمان بازرسی نیز در بررسی های خود همواره به لزوم وضع مصوبه شورای شهر در خصوص فرآیند مربوط به ماده 101 اصلاحی قانون شهرداری ها تأکید نموده است. از همین رو شهرداری و شورای اسلامی شهر شاندیز در راستای تطبیق هر چه بیشتر با قانون مطابق با بررسی های صورت گرفته از وضعیت معابر شهر، و طرح مصوب و در جهت ایجاد وحدت رویه و پرهیز از برخوردهای سلیقه ای تصمیم نمود تا در زمان بازتفکیک سقف قدرالسهم های پیش بینی شده، تبصره سه ماده 101 قانون شهرداری ها را تعدیل نماید تا هم به طرح مصوب و واقعیت و مقصود قانونگذار نزدیک تر باشد و هم مساعدتر به حال شهروندانی باشد که قبلاً یک نوبت حقوقات قانونی را پرداخت و اکنون در مرحله بازتفکیک یا تفکیک مجدد هستند. 

در متن مصوبه مورد شکایت نیز به صراحت موارد قانونی ذکر شده و با هدف حمایت در مورد آن دسته املاکی که دارای نقشه تفکیکی تأیید شده یا مجوز از شهرداری هستند، مقرر شده در بازتفکیک در فرض دارا بودن شرایط قانونی وفق جدول پیش بینی شده درصد تعدیل شده اخذ گردد. درحقیقت در فرض ابطال مصوبه مورد اعتراض، برخلاف تصوّر احتمالی خواهان پرونده، نه تنها شهروندان معاف از پرداخت قدر السهم ماده 101 نخواهند بود بلکه برعکس در عمل در باز تفکیک نیز، در فرض احراز شرایط قانونی، شهروندان باید حقوقات قانونی را کامل مانند یک نوبت پروسه تفکیک مستقل، تأدیه نمایند. بنابراین موضوع طرح عوارضات مضاعف که توسط خواهان مطرح شده ناصحیح و احتمالاً ناشی از برداشت اشتباه ایشان از متن مصوبه شورای شهر شاندیز است. لذا درخواست رد شکایت شاکی را خواستارم." 

     همچنین رئیس شورای اسلامی شهر مشهد مقدّس نیز در پاسخ به شکایت مذکور به موجب لایحه شماره 6/1403/11198/ش مورخ 1403/7/8 توضیح داده است که:

" درخواست شاکی ابطال مصوبه شورای اسلامی شهر شاندیز می باشد که این شهر از توابع شهرستان طرقبه شاندیز واقع در خراسان رضوی بوده و خارج از محدوده شهری شهر مشهد و حوزه تحت نظارت شهرداری و شورای اسلامی شهر مشهد بوده و شورای اسلامی شهر مشهد هیچ گونه دخل و تصرّف و یا نظارتی در تصویب و اجرا مصوبات شورای اسلامی شهر شاندیز که دارای شخصیت حقوقی مستقل بوده و حوزه اختیارات آن مربوط به شهر شاندیز می باشد ندارد فلذا مستنداً به بند پ ماده 53 اصلاحی مورخ 1402/2/10 قانون جدید دیوان عدالت اداری با توجه به این که شکایت مطرح شده متوجه این شورا و شهرداری مشهد نمی باشد شکایت مطرح شده به طرفیت شورای اسلامی شهر مشهد محکوم به رد می باشد."

هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1404/3/13 با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.

به موجب ماده 4 قانون تنظیم بخشی از مقرّرات مالی دولت مصوّب سال 1380 دریافت هرگونه وجه، کالا و یا خدمات تحت هر عنوان از اشخاص حقیقی و حقوقی توسط وزارتخانه ها، مؤسسات و شرکت های دولتی غیر از مواردی که در مقرّرات قانونی مربوط معین شده یا می شود، ممنوع است. ثانیاً براساس آراء متعدد هیأت عمومی دیوان عدالت اداری از جمله بند (هـ) دادنامه شماره 140109970905812843 مورخ 1401/11/25 و بند (ج) دادنامه شماره 140009970905812186 مورخ 1400/7/27  این هیأت پرداخت سرانه و عوارض در صورت افراز یا تفکیک مجدد اراضی خلاف قانون و خارج از حدود اختیار تشخیص و ابطال شده است. بنابراین با توجه به دلایل یادشده و این که در ماده 101 قانون شهرداری الحاقی 1345/11/27 و اصلاحی مصوّب 1390/1/28 نحوه تفکیک اراضی و حدود صلاحیت ها و اختیارات شهرداری در زمان تفکیک یا افراز اراضی واقع در محدوده و حریم شهرها مشخص شده و در صورت تفکیک مجدد، محاسبه و اخذ قدرالسهم مجدد مبنای قانونی ندارد، لذا بند 12 مصوبه جلسه مورخ 1400/10/27 شورای اسلامی شهر شاندیز با موضوع بازتفکیک قطعات تفکیک شده خلاف قانون و خارج از حدود اختیار است و  مستند به بند 1 ماده 12 و مواد 13 و 88 قانون دیوان عدالت اداری مصوّب سال 1392 از تاریخ تصویب ابطال می شود. این رأی براساس ماده 93 قانون دیوان عدالت اداری اصلاحی مصوّب 1402/2/10 برای مراجع اداری و قضایی معتبر و ملاک عمل است.

رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری