رای 9427 مورخ 1404/05/14 هیات عمومی دیوان عدالت اداری: محرومیت کارمندان از دریافت وام به لحاظ در مظان اتهام بودن یا دارا بودن پرونده مفتوح در محاکم و یا هیأت رسیدگی به تخلّفات اداری ممنوع است.

مشخصات رای:

تاریخ دادنامه: 1404/5/14    
شماره دادنامه: 140431390001159427
شماره پرونده: 0300956
مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری 
شاکی: ***
طرف شکایت: بانک مسکن
موضوع شکایت و خواسته: ابطال بخشنامه شماره /58/45ب مورخ 1391/4/27 اداره کل امور کارکنان بانک مسکن

بیشتر بخوانید:
+  مقررات پرداخت تسهیلات بانکی
+  تسهیلات بانکی در آراء دیوان عدالت اداری
+  پرداخت تسهیلات بانکی در نظریات مشورتی 

گردش کار: 

شاکی به موجب دادخواستی ابطال بخشنامه شماره /58/45ب مورخ 1391/4/27 اداره کل امور کارکنان بانک مسکن را خواستار شده و در راستای تشریح خواسته اعلام کرده است که:
"با عنایت به مفاد بخشنامه مورد شکایت، امور کارکنان بانک مسکن در خصوص وضع مقرّرات تنبیهی برای آن بخش از کارمندان دارای پرونده مفتوح در هیأت های رسیدگی به تخلّفات اداری اعم از بدوی و یا تجدیدنظر و یا کارکنان با وضعیت عدم رضایت از عملکرد در اختیار اداره کل امور کارکنان و یا اداره کل امور شعب استان، مراتب محرومیت از دو گروه از مزایای اول، مزایای نقدی غیرمستمر (کلّیه پاداش ها) دوم، محرومیت از دریافت قرض الحسنه رفع احتیاجات ضروری را تصویب نموده که مقرره مذکور به شرح آتی شایسته نقض و ابطال توسط آن مرجع می باشد.
1ـ عدم صلاحیت اداره کل امور کارکنان: با عنایت به این که صلاحیت رسیدگی به تخلفات اداری کارکنان در مواد 1، 2 و 4 قانون رسیدگی به تخلّفات اداری مصوب 1372/9/7 به نحوی شفاف تعیین گردیده و این امر با تکیه بر قانون تنها در صلاحیت هیأتی به نام «هیأت رسیدگی به تخلّفات اداری کارمندان» می باشد؛ لذا اداره کل امور کارکنان بانک مورد اشاره صلاحیتی برای وضع هرگونه تنبیه و یا مجازات و امثال آن با هدف تأدیب کارکنان را نخواهد داشت. این اقدام بانک مسکن در بخشنامه مذکور در فوق، صراحتاً به دلیل وضع مقرره خارج از صلاحیت ذاتی خویش شایسته نقض و ابطال از این حیث مستند بر اصول 36، 23 و 170 قانون اساسی می باشد. حتی در توضیح واژگانی بخشنامه این چنین تعریف شده است که بخشنامه عبارت است از عملیات کلی و یکنواختی که از طرف مقام اداری به مرئوسین برای ارشاد به مدلول و طرز تطبیق قانون یا آیین نامه داده می شود و نباید مخالف قانون یا آیین نامه باشد که متأسفانه از این لحاظ نیز رعایت احترام به قانون نیز توجهی نشده است. 
در خصوص متن بخشنامه در خط ششم اشاره به تصویب هیأت مدیره، نیز مطابق با ماده 17 اساسنامه بانک مذکور هیچ اشاره ای بر اختیار هیأت مدیره بر موضوع تصویب بخش نامه در خصوص کارکنان و یا مقرّرات تنبیهی برای ایشان متصوّر نبوده لذا مراتب معروض فوق علاوه بر خروج موضوعی از صلاحیت قانونی، دارای وصف ماده 270 قانون لایحه اصلاحیه قانون تجارت نیز می باشد.
2ـ عدم رعایت اصل تناسب جرم و مجازات: به دلالت قانونی بودن جُرم و مجازات و لزوم رعایت تناسب بین آنها و ضرورت ابتناء هر اقدامی در این خصوص در جدول مشروح در متن بخشنامه مورد اشاره برای مجازات های مقرّر و مندرج در ماده 9 قانون رسیدگی به تخلّفات اداری به تناسب هرکدام، در جدول ستون دوم و سوم محرومیّت های از سوی بانک تعبیه گردیده است. به طور مثال در صورت تعیین مجازات کسر از حقوق (بند ج ماده 9 قانون رسیدگی به تخلّفات اداری) توسط هیأت رسیدگی به تخلّفات اداری، اداره کل مربوطه نیز مجازات محرومیت از یک دوره فوق العاده کارانه برای نیروهای ستادی و برای کارکنان شعب محرومیت سه ماهه طرح سود دهی شعب به علاوه محرومیت یک ساله از دریافت تسهیلات قرض الحسنه رفع احتیاجات ضروری را اعمال خواهد نمود. با توجه به شرح اخیر این امر به منزله افراط در مجازات برای یک جُرم و از سوی دیگر نامتناسب بودن جُرم و مجازات است زیرا اولاً مطابق با تبصره 4 ماده 9 قانون یاد شده، هیأت ها پس از رسیدگی به اتهام یا اتهامات منتسب به کارمند، در صورت احراز تخلّف یا تخلّفات، در مورد هر پرونده صرفاً یکی از مجازات های موضوع این قانون را اعمال خواهند نمود. این اشاره قانونگذار به صراحت و شایستگی نشان از این است که حتی در صورت احراز تخلّف توسط کارمند، اعمال تنها یکی از مجازات توسط مرجع رسیدگی ممکن خواهد بود. دوماً برای هر اقدامی علیه هر شخصی اعم از متخلّف و غیر آن، تنها از طرق قانونی و با اذن قانونگذار و توسط افراد معین و با کمیّت و کیفیّت مورد نظر قانونگذار قابل اعمال و اتکاء می باشد که با توجه به شرح بند یک در همین مرقومه چنین صلاحیتی برای اداره کل امور کارکنان برای وضع مجازات مازاد برای کارکنان، مورد پیش بینی قانونگذار نبوده است. النهایه مشروح موارد معنونه بخش نامه مذکور را شایسته نقض و ابطال می سازد، لذا خواهشمند است مطابق با قوانین موضوعه رسیدگی و دستور صدور رأی شایسته را صادر فرمایید."

متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است:
"مخاطبین: مدیریت امور/ اداره کل/ مدیریت شعب/ شعبه
شماره سریال/ کد اداره کل /ب: /58/45ب تاریخ: 1391/4/27 شماره و عنوان بخش: 26ـ آیین نامه ها و ضوابط پرسنلی   صفحه: 1 از 2 
موضوع: اعمال محرومیّت های ناشی از تخلّفات اداری 
احتراماً با عنایت به لزوم بازنگری در اعمال محرومیّت های ناشی از تخلّفات اداری براساس مجازات های مندرج در ماده 9 قانون رسیدگی به تخلّفات اداری و با ملحوظ نظر به این که در اعمال مجازات باید به قدر لازم اکتفا شود و در عین قاطعیّت، با دقّت و ظرافت به موضوعاتی همچون تناسب مجازات و جرم، مصلحت جامعه و عوامل تأدیب کننده و بازدارنده مجازات و شخصیت مجرم و وضع خاص مستخدم توجه نمود، لذا به منظور پیشگیری از وقوع جرم و عدم تکرار آن و همچنین اصلاح پذیری فرد متخلّف و جلوگیری از اشاعه عملکرد ایشان در بین سایر کارکنان بانک و با عنایت به مصوبه مورخ 1391/4/13 هیأت مدیره محترم بانک، محرومیّت های داخلی ناشی از اعمال مجازات های اداری از تاریخ 1391/1/1 به شرح جدول ذیل اعمال می گردد:
ردیف ـ نوع مجازات ـ میزان محرومیّت از مزایای نقدی غیرمستمر (کلّیه پاداش ها) ـ عنوان محرومیّت از دریافت تسهیلات قرض الحسنه رفع احتیاجات ضروری 
1ـ اخطار کتبی بدون درج در پرونده استخدامی ـ مشمولین این بند به منظور اعطای فرصت مجدد و در صورت رضایت مسئولین از عملکرد ایشان مشمول محرومیّت از پاداش ها و تسهیلات قرض الحسنه رفع احتیاجات ضروری نمی گردند.
2ـ توبیخ کتبی یا درج در پرونده استخدامی ـ در خصوص کارکنانی که در ستاد مشغول به کار می باشند از یک دوره فوق العاده کارانه محروم می گردند و در خصوص کارکنانی که در صف (شعب) مشغول به کار می باشند از یک دوره سه ماهه طرح سود دهی شعب محروم می گردند. ـ مشمولین این بند با اعطای فرصت مجدد و در صورت رضایت مسئولین از عملکرد ایشان مشمول محرومیّت از دریافت تسهیلات قرض الحسنه رفع احتیاجات ضروری نمی گردند.
3ـ کسر حقوق ـ1. در خصوص کارکنانی که در ستاد مشغول به کار می باشند از یک دوره فوق العاده کارانه محروم و در خصوص کارکنانی که در صف (شعب) مشغول به کار می باشند از یک دوره سه ماهه طرح سود دهی شعب محروم می گردند. 2. محرومیّت از یک دوره کامل پاداش ترازنامه ـ محرومیّت یک ساله از دریافت تسهیلات قرض الحسنه رفع احتیاجات ضروری 
4ـ انفصال موقّت ـ 1. در خصوص کارکنانی که در ستاد مشغول به کار می باشند از یک دوره فوق العاده کارانه محروم و در خصوص کارکنانی که در صف (شعب) مشغول به کار می باشند از یک دوره سه ماهه طرح سود دهی شعب محروم می گردند. 2- محرومیّت از یک دوره کامل پاداش ترازنامه ـ محرومیّت از در یک دوره تسهیلات قرض الحسنه رفع احتیاجات ضروری 
5 ـ تغییر محل جغرافیایی .
6 ـ تنزّل مقام/ محرومیّت از پُست های حساس و مدیریتی .
7 ـ تنزّل یک  یا دو گروه. 
8 ـ بازنشستگی یا تقلیل یک یا دو گروه .
9ـ بازخرید خدمت، اخراج، انفصال دائم ـ با توجه به قطع رابطه استخدامی از دریافت کلّیه پاداش های مسدود شده محروم می گردند.
شایان ذکر است کلّیه کارکنانی که بر حسب اعلام هیأت بدوی رسیدگی به تخلّفات اداری، دارای پرونده مطرح در هیأت های رسیدگی کننده به تخلّفات اداری (بدوی، تجدید نظر، هیأت هم عرض) و یا با توجه به عمومی بودن جُرم، دارای سابقه مفتوح در کلّیه مراجع قضایی می باشند و یا در مظان اتهاماتی مانند اختلاس، ارتشاء، اعتیاد به مواد مخدر و ... قرار دارند و بنا به دلایل مختلف مِن جمله عدم رضایت از عملکرد در اختیار اداره کل امور کارکنان و یا اداره کل امور مدیریت های شعب قرار می گیرند، از دریافت کلّیه پاداش ها و تسهیلات کارمندی از قبیل تسهیلات مسکن، ودیعه اجاره مسکن، قرض الحسنه رفع احتیاجات ضروری و ... تا تعیین تکلیف نهایی و صدور رأی قطعی محروم می گردند.
با صدور این بخشنامه کلّیه موارد مغایر با مفاد آن کأن لم یکن تلقّی می گردد و ضمناً ترتیبی اتّخاذ گردد مفاد بخشنامه مذکور به اطلاع کلّیه کارکنان رسانده شود. حُسن اجرای آن بر عهده مسئولین ذی ربط می باشد. ـ رئیس اداره کل امور کارکنان بانک مسکن"

در پاسخ به شکایت مذکور، رئیس اداره کل حقوقی بانک مسکن به موجب لایحه شماره 2681/17/69 مورخ 1403/5/22 توضیح داده است که:
"بر خلاف ادعای شاکی که در دادخواست مطروحه بیان داشته بخشنامه شماره 58/45 [/58/45ب] مورخ 1391/4/27 اداره کل امور کارکنان این بانک به عنوان مجازات مازاد وضع گردیده است، معروض می دارد:
بخشنامه موصوف خارج از تکلیف قانونی دستگاه های اجرایی مشمول قانون مدیریت خدمات کشوری مندرج در ماده 68 قانون مدیریت خدمات کشوری در خصوص مزایای غیرمستمر کارکنان این بانک و فارغ از هرگونه مجازات ملاک عمل می باشد.
پیش از این احدی از کارکنان این بانک نسبت به طرح شکایت الزام به پرداخت غیرمستمر با استناد به بخشنامه مذکور اقدام نموده و در این راستا شعبه 35 دیوان عدالت طی نامه شماره 140131390000772277 مورخ 1401/4/5 با این استدلال که «پرداخت مزایا غیرمستمر جنبه انگیزشی داشته و تابعی از کارکرد مستخدم در حوزه کاری بوده و از آیتم های پیش بینی شده در ماده 68 قانون مدیریت خدمات کشوری نبوده، حکم به رد شکایت شاکی صادر نموده است.»
با عنایت به جمع مطالب فوق الذکر و با توجه به این که اولاً: پرداخت مزایای غیرمستمر از جمله پاداش و تسهیلات براساس عملکرد کارکنان دستگاه های اجرایی و در اختیار و اراده سازمان می باشد و ثانیاً، در هیچ یک از قوانین و مقرّرات مربوط تکلیف و الزامی بر عهده دستگاه اجرایی در خصوص پرداخت مزایای غیرمستمر مذکور نگردیده است، لذا رد دعوی شاکی مورد استدعاست."

هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1404/5/14 با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.

رأی هیأت عمومی

اولاً محروم نمودن کارمندان از دریافت وام به لحاظ در مظان اتهام بودن یا دارا بودن پرونده مفتوح در محاکم و یا هیأت های رسیدگی به تخلّفات اداری نوعی مجازات بوده و این در حالی است که براساس اصل سی و ششم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران تعیین مجازات از شئون قانونگذار است. 
ثانیاً در فرضی که هنوز اتهام ثابت نشده و تخلّفی احراز نگردیده، اعمال مجازات بر افراد خلاف اصل برائت است و با عنایت به مراتب فوق، بخشنامه شماره 45/58/ب مورخ 1391/4/27 اداره کل امور کارکنان بانک مسکن خلاف قانون و خارج از حدود اختیار است و مستند به بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون دیوان عدالت اداری مصوّب سال 1392 ابطال می شود. 
این رأی براساس ماده 93 قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوّب 1402/2/10) در رسیدگی و تصمیم گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است.
رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری