رای 9939 مورخ 1404/06/11 هیات عمومی دیوان عدالت اداری: وضع و مطالبه عوارض بهای خدمات کارشناسی و فنی آتش نشانی خلاف مقررات است

مشخصات رای:

تاریخ دادنامه: 1404/6/11 
شماره دادنامه:  140431390001399939
شماره پرونده: 0304260
مرجع رسیدگی: هیئت عمومی دیوان عدالت اداری 
شاکی: *** 
طرف شکایت: شورای اسلامی شهر آران و بیدگل
موضوع شکایت و خواسته: ابطال تعرفه شماره 2052 از تعرفه عوارض و بهای خدمات سال 1403 مصوّب شورای اسلامی شهر آران و بیدگل تحت عنوان بهای خدمات کارشناسی و فنّی آتش نشانی

بیشتر بخوانید:
+  مقررات شهرداری و شهر
+  شهر و شهرداری در آرای وحدت رویه قضایی
+  عوارض آتش نشانی در آرای دیوان عدالت اداری
+  عوارض شهرداری در نظریات مشورتی

گردش کار: 

شرکت **** به موجب دادخواستی ابطال تعرفه شماره 2052 از تعرفه عوارض و بهای خدمات سال 1403 مصوّب شورای اسلامی شهر آران و بیدگل را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته به طور خلاصه اعلام کرده است که:
"1ـ شورای اسلامی شهر آران و بیدگل برخلاف قوانین و مقرّرات اقدام به تصویب عوارض محلی بهای خدمات برای سال 1403 نموده که به موجب تعرفه شماره 2052 بهای خدمات ایمنی و آتش نشانی به سازمان آتش نشانی و خدمات ایمنی اجازه داده شده است که درصدی از غرامت بیمه آتش سوزی از مالکان و صاحبان مشاغل اخذ گردد. اشکالات قانونی مصوبه و تعرفه مذکور و موارد نقض قوانین و مقرّرات به شرح زیر است:
سازمان آتش نشانی با استناد به  بند (د) ماده 8 اساسنامه آتش نشانی و خدمات ایمنی صرفاً حق دریافت درصدی از حق بیمه را دارد که این درصد نیز در صورت داشتن مجوّز قانونی لازم، قابل اخذ از شرکت های بیمه می باشد نه این که از زیان دیده اخذ گردد. لذا این مصوبه کاملاً مغایر با بند (د) ماده 8 اساسنامه سازمان آتش نشانی و خدمات ایمنی می باشد.
2ـ براساس آراء متعدد هیئت عمومی دیوان عدالت اداری از جمله دادنامه های شماره 9429 مورخ 1402/9/21 و 1270 مورخ 1397/5/2، 1310 مورخ 1397/5/9 و 746 مورخ 1395/9/30 مصوبات شوراهای اسلامی شهرها در این خصوص مغایر قانون و خارج از اختیارات تشخیص و ابطال شده است.
3ـ مطابق مواد 1، 5، 16، 38 و 50 قانون مالیات بر ارزش افزوده مصوّب سال 1387 برقراری و وضع هرگونه عوارض برای ارائه خدماتی که در این قانون تکیف مالیات و عوارض آنها مشخص شده است، توسط شوراهای اسلامی ممنوع شده است. همچنین با توجه به این که در زمان صدور کیه بیمه نامه های آتش سوزی، 9% مالیات برارزش افزوده از بیمه گذار اخذ می گردد و طبق تبصره 2 ماده 117 قانون برنامه پنجساله پنجم توسعه، سهم شهرداری از مالیات بر ارزش افزوده 3% به عنوان عوارض می باشد، در نتیجه شهرداری ها به طور غیرمستقیم 3% از حق بیمه آتش سوزی را از شرکت بیمه دریافت نموده اند بنابراین مصوبه مذکور مغایر با مواد قانونی یاد شده می باشد.
4ـ طبق ماده 1 قانون بیمه، بیمه عقد و قراردادی است بین بیمه گر و بیمه گذار جهت جبران خسارت لذا بیمه گذار از محل بیمه نامه آتش سوزی صاحب منفعتی نمی گردد تا از محل آن درصدی را به عنوان عوارض پرداخت نماید.
5ـ مطابق ماده 10 دستورالعمل اجرایی عناوین عوارض و بهای خدمات و ترتیبات وصول آنها (موضوع بخشنامه ابلاغی صادره به شماره 202865 مورخ 1402/9/28 وزیر کشور) وضع و وصول هر نوع عوارض و بهاء خدمات خارج از چهارچوب این دستورالعمل از ابتدای سال 1403 ممنوع و مطابق ماده 60 قانون الحاق برخی از مواد به قانون تنظیم بخشی از مقرّرات مالی دولت دریافت هرگونه وجه تحت هر عنوان خارج از چهارچوب قوانین و مقرّرات ممنوع اعلام گردیده و جُرم انگاری شده است.

بنابراین باتوجه به این که مصوبه مورد شکایت بر خلاف قوانین و مقرّرات مربوطه وضع گردیده مستنداً به بند یک ماده 12 قانون دیوان عدالت اداری تقاضای ابطال مصوبه مورد شکایت را دارم."

متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است:
"تعرفه عوارض و بهای خدمات سال 1403 مصوّب شورای اسلامی شهر آران و بیدگل 
شماره تعرفه: 2052 عنوان تعرفه: بهای خدمات کارشناسی و فنّی آتش نشانی 2
عنوان  ـ  فرمول  ـ  توضیحات
بهای خدمات صدور گواهی به درخواست مال باخته، مراجع قضایی، انتظامی شرکت های بیمه و غیره ـ 5040000 ریال ـ بهای خدمات تعیین کارشناسی علّت حریق یا حادثه به درخواست مال باخته، مراجع قضایی، انتظامی، شرکت های بیمه و غیره: بهای خدمات فوق به میزان 2% مبلغ خسارت پس از کارشناسی تعیین می گردد.
ضوابط و مقرّرات:
تبصره 3ـ مالیات بر ارزش افزوده برابر مقدار اعلام شده به تعرفه فوق افزوده خواهد شد. 
تبصره 4ـ وصول و دریافت این تعرفه مانع از وصول و دریافت سایر تعرفه های درآمدی نخواهد شد."

در پاسخ به شکایت مذکور، رئیس شورای اسلامی شهر آران و بیدگل به موجب لایحه شماره 228115 مورخ ثبت دفتر اندیکاتور هیئت عمومی شده توضیحاتی داده که خلاصه آن به قرار زیر است: 
"به موجب ماده 80 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و ماده 50 قانون مالیات بر ارزش افزوده (مصوّب 1387 و اصلاحات بعدی آن) و نیز ماده 30 آیین نامه مالی شهرداری ها، شوراهای اسلامی شهرها دارای صلاحیت قانونی در وضع و تصویب بهای خدمات شهری، از جمله خدمات ایمنی و آتش نشانی هستند.
در نظریه تفسیری دیوان عدالت اداری و رویه غالب هیئت عمومی، میان «عوارض» و «بهای خدمات» تمایز آشکاری وجود دارد:

بهای خدمات، مستند به اصل «وجوب جبران هزینه خدمات ارائه شده» بوده و تنها در قبال ارائه مستقیم خدمت خاص مطالبه می شود.
در آراء وحدت رویه هیئت عمومی دیوان عدالت اداری تصریح شده «در مواردی که شهرداری ها یا سازمان های وابسته در قبال ارائه خدمات، وجهی تحت عنوان بهای خدمات دریافت نمایند، این اقدام فاقد منع قانونی است»
در پرونده حاضر نیز آنچه مورد مطالبه شهرداری بوده، بهای خدمات فنّی، ایمنی و کارشناسی است که توسط سازمان آتش نشانی و خدمات ایمنی، پس از وقوع حوادث، به صورت تخصّصی و فنّی ارائه شده است (نظیر ارزیابی محل حریق، اظهارنظر کارشناسی در مورد علّت حادثه و ایمنی تأسیسات).
استناد شاکی به برخی از آراء هیئت عمومی، نظیر آراء مربوط به ابطال عوارض بر قراردادهای بیمه یا عوارض آلایندگی، فاقد ارتباط موضوعی و حقوقی با مورد حاضر است؛ زیرا آن آراء ناظر به «وضع عوارض بر معاملات یا فعالیت های فاقد خدمت مستقیم» بوده اند، حال آن که در اینجا موضوع، مطالبه بهای خدمات تخصّصی در قبال ارائه واقعی و قابل سنجش خدمات ایمنی است.
خدمات سازمان آتش نشانی از مصادیق خدمات عمومی حیاتی محسوب می شود که برای ارائه مستمر، تخصّصی و مؤثر آن، تجهیز منابع انسانی و مادی لازم است. واضح است که چنانچه شهرداری مکف به ارائه این خدمات رایگان به تمامی اشخاص حقیقی و حقوقی، فارغ از میزان بهره برداری آنها گردد، تعادل بودجه شهری به هم خواهد خورد.
در خصوص استناد شاکی به بند (د) ماده 8 اساسنامه سازمان آتش نشانی و خدمات ایمنی، به استحضار می رساندکه سازمان آتش نشانی شهرداری آران و بیدگل اساسنامه ای به این شک ندارد و به نظر می رسد متن مورد اشاره، صرفاً برگرفته از آرای هیئت عمومی دیوان عدالت اداری در پرونده های مربوط به سایر شهرها نظیر تبریز باشد.
افزون بر این، در فرآیند تصویب تعرفه مورد اعتراض و همچنین در رأی صادره از سوی کمیسیون ماده 77، استنادی به این بند نشده و مبنای قانونی و اجرایی مصوبه، صرفاً مستند به قوانین و مقرّرات مربوط به صلاحیت شورا و شهرداری در وضع و دریافت بهای خدمات بوده است.
در پاسخ به استناد شاکی به نامه ای منتسب به سازمان بازرسی ک کشور، به استحضار می رساند: مفاد نامه مزبور ناظر به دریافت وجوهی تحت عنوان بهای خدمات ایمنی و آتش نشانی در قبوض نوسازی املاک است؛ در حالی که تعرفه مورد اعتراض در این پرونده، ناظر بر مطالبه بهای خدمات تخصّصی، فنّی و کارشناسی سازمان آتش نشانی، در قبال خدمات ارائه شده پس از وقوع حادثه و صرفاً نسبت به بهره برداران خاص می باشد. از این رو، نامه مذکور موضوعاً و ماهیتاً با مصوبه حاضر تفاوت داشته و استناد به آن فاقد تأثیر در ماهیت حقوقی دعوای مطروحه است.
با عنایت به موارد فوق و عدم ارائه هیچ گونه دلیل قانونی موجّه از سوی شاکی مبنی بر مغایرت این تعرفه با قوانین و مقرّرات بالادستی، ارائه خدمات واقعی به واحدهای صنعتی و وجود رأی سابق با موضوع تأیید عملکرد شهرداری، تقاضای رد دعوای مطروحه و تأیید قانونی بودن تعرفه بهای خدمات ایمنی و آتش نشانی شهرداری آران و بیدگل مورد استدعاست. "

هیئت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1404/6/11 با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.

رأی هیات عمومی

اولاً براساس بند 14 ماده 55 قانون شهرداری اتّخاذ تدابیر مؤثر و اقدامات لازم برای حفظ شهر از خطر سیل و حریق و غیره از وظایف شهرداری است. 
ثانیاً براساس جدول شماره یک عناوین عوارض شهرداری ها مندرج در دستورالعمل اجرایی موضوع تبصره (1) ماده (2) قانون درآمد پایدار و هزینه شهرداری ها و دهیاری ها به شماره 202865 مورخ 1402/9/28 مصوّب وزارت کشور ضریبی از عوارض صدور پروانه ساختمانی به عنوان عوارض آتش نشانی در هنگام صدور پروانه ساختمانی پیش بینی شده است. 
ثالثاً در آراء متعدد هیئت عمومی دیوان عدالت اداری از جمله بند (الف) دادنامه شماره 9710090905801310 مورخ 1397/5/9 وضع عوارض مبنی بر اخذ درصدی از قراردادهای بیمه آتش سوزی توسط شوراهای اسلامی شهر مغایر با قانون و خارج از حدود اختیار تشخیص و ابطال شده است. 
رابعاً به موجب دستورالعمل اجرایی موضوع تبصره (1) ماده (2) قانون درآمد پایدار و هزینه شهرداری ها و دهیاری ها در جدول عناوین بهای خدمات شهرداری ها (جدول شماره 3) پرداخت بهای خدمات کارشناسی، فنی و آموزشی به صورت مستقیم توسط شهرداری ها (سازمان ها و شرکت های موضوع ماده 54 و 84 قانون شهرداری) و به درخواست متقاضی/ مؤدی پیش بینی شده و این درحالی است که مصوبه مورد شکایت منصرف از عناوین دستورالعمل اجرایی یادشده است. 
خامساً براساس تبصره ماده 60 قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقرّرات مالی دولت مصوّب 1393/12/4 دریافت و پرداخت هرگونه وجهی تحت هر عنوان توسط دستگاه های اجرایی موضوع ماده 5 قانون مدیریت خدمات کشوری و ماده 5 قانون محاسبات عمومی باید در چهارچوب قوانین موضوعه کشور باشد. 
بنابراین با توجه به دلایل مذکور، تعرفه شماره 2052 از تعرفه عوارض محلی سال 1403 شهرداری آران و بیدگل که تحت عنوان بهای خدمات کارشناسی و فنّی آتش نشانی به تصویب شورای اسلامی این شهر رسیده، خلاف قانون و خارج از حدود اختیار است و مستند به بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون دیوان عدالت اداری مصوّب سال 1392 ابطال می شود. 
این رأی براساس ماده 93 قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوّب 1402/2/10) در رسیدگی و تصمیم گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است.

رئیس هیئت عمومی دیوان عدالت اداری ـ احمدرضا عابدی

**************

تحلیل:

رأی شماره ۹۹۳۹ مورخ ۱۴۰۴/۰۶/۱۱ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری یکی از آرای مهم در حوزه «عوارض و بهای خدمات شهرداریها» است که تأثیر مستقیمی بر عملکرد مالی شهرداریها، بهویژه در زمینه خدمات آتشنشانی دارد.
🔹 چکیده رأی
هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در رأی شماره ۹۹۳۹ اعلام کرد:
وضع و مطالبه وجهی تحت عنوان «بهای خدمات کارشناسی و فنی آتشنشانی» یا دریافت درصدی از خسارت بیمه آتشسوزی از مالکان و صاحبان مشاغل، خلاف قانون و خارج از حدود اختیارات شوراهای اسلامی شهر است.
به موجب این رأی، تعرفه شماره ۲۰۵۲ شورای شهر آران و بیدگل برای سال ۱۴۰۳ ابطال گردید.

🔹 شرح ماجرا
شورای اسلامی شهر آران و بیدگل در تعرفه عوارض سال ۱۴۰۳ مصوب کرده بود که سازمان آتشنشانی بتواند بابت خدمات کارشناسی و فنی در حوادث آتشسوزی، ۲ درصد از مبلغ خسارت پس از کارشناسی را از مالکان یا شرکتهای بیمه دریافت کند.
یکی از شرکتهای صنعتی با طرح شکایت در دیوان عدالت اداری، این مصوبه را مغایر با قانون و خارج از حدود اختیار شورا دانست و خواستار ابطال آن شد.

🔹 استدلال شاکی
.1    بر اساس بند (د) ماده ۸ اساسنامه سازمان آتشنشانی، دریافت درصدی از حق بیمه تنها با مجوز قانونی ممکن است و نباید از زیاندیدگان اخذ شود.
.2    دیوان عدالت اداری پیشتر نیز در آراء متعددی مصوبات مشابه را ابطال کرده است.
.3    با توجه به قوانین مالیات بر ارزش افزوده و برنامه پنجم توسعه، شهرداریها از محل عوارض ارزش افزوده، سهم خود از بیمه آتشسوزی را دریافت میکنند و اخذ وجهی دیگر، تکرار عوارض و خلاف قانون است.
.4    مطابق ماده ۶۰ قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت، دریافت هرگونه وجه خارج از چارچوب قانونی ممنوع است.

🔹 دفاع شورای شهر
شورای اسلامی شهر آران و بیدگل در دفاع از مصوبه اعلام کرد که دریافت مبلغ یادشده به عنوان بهای خدمات واقعی بوده است نه عوارض، و فقط از افرادی دریافت میشود که از خدمات کارشناسی آتشنشانی استفاده میکنند.
بهزعم شورا، این مصوبه در راستای تأمین هزینه خدمات تخصصی بوده و ارتباطی با عوارض عمومی ندارد.

🔹 نظر هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
هیأت عمومی دیوان با بررسی مستندات قانونی چنین رأی داد:
.1    طبق بند ۱۴ ماده ۵۵ قانون شهرداریها، حفظ شهر از خطر آتشسوزی وظیفه ذاتی شهرداری است و اخذ وجه برای انجام وظیفه قانونی، مبنای حقوقی ندارد.
.2    در قانون درآمد پایدار شهرداریها فقط در مرحله صدور پروانه ساختمانی، عوارض آتشنشانی پیشبینی شده است و هیچ عنوان دیگری مجاز نیست.
.3    سوابق آرای دیوان از جمله دادنامه شماره ۱۳۱۰ مورخ ۱۳۹۷/۵/۹ صراحتاً دریافت درصدی از بیمه آتشسوزی را غیرقانونی دانسته است.
.4    تعرفه مورد شکایت در جدول بهای خدمات مصوب وزارت کشور پیشبینی نشده و خارج از حدود دستورالعمل اجرایی است.
.5    طبق تبصره ماده ۶۰ قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت، دریافت وجه خارج از مجوز قانونی ممنوع است.

🔹 رأی نهایی
با توجه به استدلالهای فوق، هیأت عمومی دیوان عدالت اداری تعرفه شماره ۲۰۵۲ شورای شهر آران و بیدگل را خلاف قانون و خارج از حدود اختیار شورا تشخیص داده و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و ماده ۸۸ قانون دیوان عدالت اداری ابطال کرد.
این رأی طبق ماده ۹۳ همان قانون، برای همه مراجع اداری و قضایی الزامآور و لازمالاتباع است.

🔹 مبنای قانونی رأی
⦁    بند ۱۴ ماده ۵۵ قانون شهرداری
⦁    ماده ۵۰ قانون مالیات بر ارزش افزوده (۱۳۸۷)
⦁    تبصره ماده ۶۰ قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (۱۳۹۳)
⦁    دستورالعمل اجرایی موضوع تبصره (۱) ماده (۲) قانون درآمد پایدار شهرداریها و دهیاریها (۱۴۰۲/۹/۲۸)
⦁    بند ۱ ماده ۱۲ و ماده ۸۸ قانون دیوان عدالت اداری (۱۳۹۲ با اصلاحات ۱۴۰۲)

🔹 نتیجه و آثار رأی
🔸 شهرداریها و شوراهای اسلامی کشور نمیتوانند تحت هر عنوانی، درصدی از خسارت بیمه یا وجهی به نام «بهای خدمات کارشناسی آتشنشانی» مطالبه کنند.
🔸 وظایف ذاتی شهرداریها، از جمله مقابله با آتشسوزی، قابل تبدیل به منبع درآمدی نیست.
🔸 این رأی، رویه قضایی واحدی را تثبیت میکند و مبنای اقدام همه مراجع شهری در سراسر کشور قرار میگیرد.