رای 2597 مورخ 1404/02/30 هیات عمومی دیوان عدالت اداری: وضع عوارض ارزش افزوده ناشی از طرح توسعه شهری و تعریض معابر خلاف قانون است

مشخصات رای:

تاریخ دادنامه: ۱۴۰۴/۲/۳۰ 
شماره دادنامه:  2597
شماره پرونده: ۰۰۰۱۱۸۳
مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: ***
طرف شکایت: شورای اسلامی شهر شازند
موضوع شکایت و خواسته: ابطال تعرفه شماره (۱۷ـ۳) عوارض ارزش افزوده ناشی از اجرای طرح های توسعه شهری و تعریض معابر مورد عمل برای سال ۱۴۰۰ شهرداری شازند

بیشتر بخوانید:
مقررات شهرداری و شهر
شهر و شهرداری در آرای وحدت رویه قضایی
طرح های شهری در آراء دیوان عدالت اداری
عوارض ارزش افزوده املاک در آراء دیوان عدالت اداری

گردش کار:  

شاکی به موجب دادخواستی ابطال تعرفه شماره (۱۷ـ۳) عوارض ارزش افزوده ناشی از اجرای طرح های توسعه شهری و تعریض معابر مورد عمل برای سال ۱۴۰۰ شهرداری شازند را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته به طور خلاصه اعلام کرده است که:
"۱ـ عدم ایجاد ارزش افزوده به صرف اجرای طرح بدون لحاظ کارشناسی:
نظر به این که در مصوبه معترضٌ به فوق، مبنای ایجاد ارزش افزوده یا اضافه ارزش در املاک با اجرای طرح ها، صرفاً تفاوت عرض معبر و متراژ عرصه در نظر گرفته شده و این در حالی است که اجرای طرح که حسب نیاز شهر طراحی و اجرا می شود، منصرف از وضعیت املاک اشخاص است و صرفاً به نیازهای طرح توجه می شود و این مهم در بسیاری از اراضی و املاک سبب ایجاد اضافه ارزش یا ارزش افزوده بر ملک نشده، بلکه در برخی موارد نظیر میادین و پخی ها و زیرگذرها و بزرگراه ها و غیره حسب نوع طرح که رونق دهد یا از ارزش اندازد و از طرف دیگر این که ابعاد و حدود ملک را نامتقارن و قناس سازد و سبب کاهش و تنزل ارزش ملک شود، واجد اهمیت است. لذا هر طرحی الزاماً سبب ایجاد ارزش افزوده در ملک مالک نمی باشد و چه بسا اجرای طرح خود سبب خسارت و کاهش ارزش شود. مبلغی ثابت از قیمت منطقه ای ملک و نه ارزش ایجاد شده آن متعاقب اجرای طرح و مضربی از تفاوت عرض معابر قدیم و جدید و متراژ عرصه باقیمانده مبنای محاسبه در فرمول است که بدون لحاظ کارشناسی است و حتی اگر ارزش افزوده ای هم به وجود نیاید و یا کاهش ارزش باشد، باز هم مالک به صرف اجرای طرح طبق فرمول باید عوارض ارزش افزوده بپردازد.
۲ـ یکسانی و عدم تمایز در میزان ارزش افزوده حسب تغییرات قیمتی و نوع املاک موضوع اجرای طرح:
با توجه به عوامل و جهات مطروحه در بند فوق در خصوص تفاوت تأثیر طرح های موضوع تعرفه در قیمت املاک که ممکن است در ملکی یک طرح توسعه ای ابعاد ملک را تغییر ندهند یا سبب رونق و ایجاد موقعیت مناسب و مطلوب در ملک شوند و بالعکس در ملکی دیگر تأثیر معکوس روی قیمت بگذارد. چرا که قیمت املاک خود تابع متغیرهای مختلف و متعددی است و استفاده از یک فرمول ثابت برای همه املاک و همه طرح های اجرایی و عدم لحاظ ما به التفاوت قیمتی، کاملاً مثبت عدم نگرش ملک محور و عدم توجه به وضعیت به وجود آمده برای املاک مردم و دیدگاه صرف درآمدزایی برای شهرداری تحت هر شرایطی است. همچنین عدم تمایز بین اراضی دارای اعیان و فاقد اعیان و انواع کاربری اراضی قابل توجه است.
همچنین برخی کاربری ها نظیر باغات که امکان احداث بنا در بخشی از عرصه را دارند یا کاربری های پارکینگ، حمل و نقل، فضای سبز که امکان احداث بنا تحت هر شرایطی وجود ندارد و انتفاع از معابر در آنها و ایجاد ارزش افزوده در آنها حسب نوع استفاده ای که دارند کاملاً متفاوت است، لذا فرمول ثابت از این جهت نیز سبب اجحاف است.
۳ـ مغایرت با نظریه فقهای شورای نگهبان و رأی هیأت عمومی دیوان عدالت اداری به شماره ۹۹۰۹۹۷۰۹۰۵۸۱۱۳۱۷ مورخ ۱۳۹۹/۱۰/۱۳:
طبق گزارش کارشناسی پرونده شماره بایگانی ۹۷۰۳۹۳۰ و گزارش شماره ۹۸۰۸۰۶۳ مورخ ۱۳۹۸/۸/۱۱ شورای نگهبان در خصوص ابطال تبصره ۱۰ ماده ۱۸ تعرفه عوارض محلی سال ۱۳۹۷ و تبصره ۹ ماده ۱۸ تعرفه عوارض محلی سال ۱۳۹۸ شورای اسلامی شهر مرند، در پژوهشکده شورای نگهبان پیرامون اخذ حق مشرفیّت حق مرغوبیت با تعرفه ثابت واجد ایراد تشخیص داده شده چرا که اولاً در نتیجه اجرای طرح های عمرانی لزوماً ارزش افزوده برای املاک مشرف ایجاد نمی شود و در مواردی ممکن است موجبات تنزیل ارزش ملک فراهم شود. (به عنوان مثال در مواردی که عرض ملک نسبت به طول آن کاهش قابل ملاحظه ای داشته باشد.) ثانیاً تعیین تعرفه ثابت هم محل اشکال است. چرا که میزان ارزش افزوده برای املاک مجاور و مشرف نمی تواند یکسان باشد.
با استناد به موثقه سماعه از امام صادق (ع) «لا یحل دم امرأ مسلم و لا ماله الا بطیب نفسه» و توقیع مبارک که حضرت فرموده است: «لا یحل لاحد ان یتصرف فی مال غیره بغیر اذنه»، رضایت مالک را جواز تصرف دانسته و بدون آن هر گونه تصرفی را خواه حقیقی خواه اعتباری حرام و باطل انگاشته شده است. ایضاً با توجه به نامه حضرت امیرالمؤمنین علی (ع) خطاب به مالک اشترکه فرمود: «من طلب الخراج بغیر عماره اخرب البلاد و اهلك العباد» کسی که بخواهد خراج و مالیات را بدون توجه به درآمد افراد از آنان بگیرد، شهرها را ویران و مردم را به نابودی کشیده است. این امر خود مبیّن عدم مشروعیت اخذ عوارض بدون توجه به انتفاع مالک است. همچنین مفاد آیه قرآنى «لا تأكلوا أموالكم بینكم با الباطل الا ان تكون تجاره عن تراض» دال بر حرمت اکل مال به باطل است. ایضاً حدیث نبوى «الناس مسلطون على اموالهم» و قاعده تسلیط و اصل لاضرر در فقه و مفاد روایت «حرمت مال المسلم كحرمت دمه» مؤید آن است.
مع هذا نظر به مراتب معنونه و مسطوره فوق الذکر و با امعان نظر به این که عوارض معترضٌ به، مغایر شرع و قانون و خارج از حدود اختیار مقام واضع وضع گردیده و با وضع عوارض مصوب مذکور و اعلان عمومی آن، اخذ هر مقدار وجوه از اشخاص با ابتناء بر آن فاقد وجاهت و استغنای شرعی و حقوقی است و خارج از اختیارات واضع آن است و وفق مواد ۳۰۱ و ۳۰۳ قانون مدنی، مستوجب ضمان عین و منافع می باشد، لذا بدواً ارجاع موضوع به شورای نگهبان و سپس طرح در هیأت عمومی و ابطال مصوبه موضوعه معنونه شورای اسلامی شهر شازند از زمان تصویب مستنداً به مواد ۱۲، ۱۳ و ۸۸ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب ۱۳۹۲ مورد استدعاست."

متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است:
"تعرفه شماره (۱۷ـ۳): عوارض ارزش افزوده ناشی از اجرای طرح های توسعه شهری و تعریض معابر مورد عمل برای سال ۱۴۰۰
ردیف ـ نوع عوارض ـ مأخذ و نحوه محاسبه عوارض
عوارض (ارزش افزوده ناشی از اجرای طرح های تعریض یا توسعه معابر)
۱ـ  املاکی که پس از اجرای طرح تفصیلی در برِ معبر احداثی قرار می گیرند. ـ متراژ عرصه ۸/۲۴p × عرض معبر (مشروط بر این که از ۱۶% قیمت روز کمتر نشود و از ۲۰% قیمت روز بیشتر نشود)
۲ـ املاکی که عقب نشینی ندارند ولی معبر مشرف به ملک تعریض می شود. ـ متراژ عرصه × p۲۲× (عرض معبر قدیم ـ عرض معبر جدید) مشروط بر این که از ۱۶% قیمت روز کمتر نشود و از ۲۰% قیمت روز بیشتر نشود.
۳ـ  املاکی که در برِ معبر اصلاحی قرار می گیرند و باقیمانده دارند. ـ متراژ عرصه باقیمانده × ۱۱p × (عرض معبر قدیم ـ عرض معبر جدید) مشروط بر این که از ۱۲% قیمت روز کمتر نشود و از ۱۴% قیمت روز بیشتر نشود.
۴ـ  املاک با کاربری تجاری و بانک ها و مؤسسات ـ ۶ برابر بندهای فوق
منشأ قانونی:  بند ۱۶ ماده ۸۰ قانون موسوم به شوراها و تبصره ۱ ماده ۵۰ قانون مالیات بر ارزش افزوده
توضیحات:
تبصره (۱) : زمان وصول این عوارض به هنگام مراجعه مالک یا قائم مقام قانونی وی به شهرداری جهت هر امری در رابطه با ملک او قابل وصول خواهد بود.
تبصره (۲) : املاکی که در اثر تعریض معبر، قسمتی از آن در تعریض قرار گیرد و شهرداری خسارتی به مالک پرداخت ننماید حق مشرفیت در مقابل مطالبات مالک قابل تهاتر است.
تبصره (۳): املاکی که پس از تعریض در برِ معبر قرار می گیرند مادامی که مالک از برِ جدید استفاده نمی کند و در و پنجره در برِ جدید احداث نمی نماید و همچنین املاکی که پس از تعریض باقیمانده ندارند مشمول پرداخت این تعرفه نخواهند بود.
تبصره (۴): این عوارض برای املاک با عمق زیاد به شرح ذیل می باشد:
۱ـ جبهه اول تا عمق ۲۰ متر چنانچه در برِ معبر واقع شود ۱۰۰% تعرفه سال.
۲ـ جبهه دوم از عمق ۳۰ متر تا ۵۰ چنانچه در برِ معبر واقع شود ۴۰% تعرفه سال.
۳ـ جبهه های بعدی از عمق ۶۰ متر و بیشتر چناچه درِ بر معبر قرار گیرند ۲۰% تعرفه سال.
تبصره (۵): املاک مالکینی که پس از اجرای طرح در جبهه های بعدی واقع می شوند طبق تبصره ۴ محاسبه می شوند.
تبصره (۶): مبلغ پرداختی توسط مالک نبایستی از حداکثر ۲۰% قیمت روز باقیمانده ملک (کارشناسی) ملک بیشتر باشد.
تبصره(۷): املاک تجاری که با اجرای طرح توسعه عمران شهری به بوستان ها مشرف می شوند مشمول پرداخت این عوارض بر مبنای تجاری می باشند.
تبصره (۸): املاکی که به پیشنهاد شهرداری و تأیید شورای اسلامی و تأمین اعتبار بودجه همان سال، اجرای طرح ضرورت داشته باشد و مساحتی که در طرح تعریض معبر قرار گرفته کمتر از ۲۰% مساحت کل پلاک باشد از پرداخت ارزش افزوده ناشی از اجرای طرح توسعه شهری معاف می باشد و برای املاکی که مساحت واقع در طرح آنها بیش از ۲۰% مساحت کل پلاک باشد بر مبنای درصدی از ملک که در طرح تعریض قرار گرفته است قابل وصول بوده.
تبصره (۹): در مواردی که در اراضی مالکین بر اثر آزادسازی و بازگشایی معابر جدید، املاک مشرف به معبر می شوند و یا املاک از عرض کمتر به عرض بیشتر مشرف می گردند و برای مالکین ارزش افزوده ایجاد می گردد فلذا مالکین مکلفند عوارض ذیل را پرداخت نمایند.
 تبصره (۱۰): طبق رأی کمیسیون ماده ۵ مالکینی که ملکشان در مسیر عقب نشینی قرار دارد و به شهرداری واگذار می نمایند به ازای هر ۵۰ متر عقب نشینی، ۲۰ متر مربع تجاری و یا به ازای هر متر مربع عقب نشینی مسکونی، اداری و ... یک مترمربع تراکم مازاد اعطاء می شود، در صورتی که عوارض امتیاز تجاری یا اضافه تراکم از مبلغ غرامت زمین کمتر شود عوارض حق مشرفیت به الباقی ملک تعلق خواهد گرفت.
 تبصره (۱۱): تبصره ماده ۱۸ قانون نوسازی در صورتی که پروانه ساختمانی اعم از مسکونی تجاری و غیره بر اثر اجرای طرح در باقیمانده ملک از نظر مقررات شهرسازی برای شهرداری مقدور نباشد و مالک پیشنهاد فروش آن را به شهرداری دهد شهرداری مکلّف است باقیمانده ملک را هم به بهای قطعی شده خریداری و تصرّف کند که در این صورت دیگر مطالبه و دریافت حق مرغوبیت (مشرفیت) منتفی است.ـ شهردار شازند، رئیس شورای اسلامی شهر شازند"

در پاسخ به شکایت مذکور، رئیس شورای اسلامی شهر شازند به موجب لایحه شماره ۵۵۵/ش مورخ ۱۴۰۰/۵/۱۲ توضیحاتی داده است که خلاصه آن به قرار  زیر است:
"۱ـ شاکی بدون توجه به قانون نحوه تملک و ابنیه و اراضی واقع در طرح های دولتی و شهرداری و همچنین قانون نحوه تقویم ... ایراد را به مصوبه شورای اسلامی شهر وارد نموده اند و حتی بند ۱۸ قانون نوسازی را نیز نادیده گرفته است. حسب مفاد تبصره ماده ۱۸ قانون نوسازی که تاکنون منتفی نشده است، در صورتی که ملکی که قسمتی از آن در مسیر معبر یا اجرای طرح قرار گرفته و از نظر مقررات شهرسازی صدور پروانه مقدور نباشد و ... شهرداری مکلّف است باقی مانده ملک را هم به بهای قطعی شده خریداری و تصرّف نماید. با توجه به این که مالک حسب مفاد این تبصره اختیار فروش ملک به شهرداری را دارد، عملاً تدبیرات لازم جهت جلوگیری از تضییع حقوق نامبرده براساس ماده فوق و براساس تبصره ۱۱ مصوبه مورد اعتراض انجام و این موضوع مرتفع گردیده است .
۲ـ در خصوص این که شاکی اظهار نموده است که مالک ممکن است بخشی از مالکیت خویش را از دست دهد و ثانیاً خود طرح از نوعی باشد که سبب کاهش ارزش و اُفت قیمت در ملک شود نیز این پاسخ قابل توجه است که حسب مفاد تبصره ۹ تعرفه مصوب تعرفه صرفاً برای املاکی که ارزش افزوده برای آنها ایجاد می شود قابل وصول است. لذا املاکی که برای آنها ارزش افزوده ایجاد نمی شود از شمول این تعرفه خارج می باشند.
۳ـ در خصوص بند ۲ لایحه شاکی با عنایت به شرح فوق و اعمال نظر کارشناس یا حتی ارزش منطقه ای در اعمال تعرفه و سایر ایرادات مطروحه با عنایت به این که کلّیه تملّكات و تعرفه محاسبه شده بر مبنای نظر کارشناسی و با توجه به کاربری املاک مشخص می شود، ایراد قابل رد می باشد. قابل ذکر است طبق تبصره ۳ تعرفه مادامی که مالک از برِ جدید استفاده نمی کند و در و پنجره در برِ جدید احداث نمی نماید، مشمول این تعرفه نمی باشد. یعنی اگر ملکی در برِ بزرگراه و غیره قرار گیرد و از مزایای آن استفاده نکند، عملاً عوارض حق مشرفیتی نباید پرداخت کند. از طرفی ضریب تعیینی به صورت مطلق مشخص نشده است و دلیل این امر نیز رعایت حقوق مالکین و در نظر گرفتن موقعیت ملک و ... می باشد.
۴ـ در خصوص بند ۳ با عنایت به تبصره ۶ تعرفه اطلاقی در مصوبه وجود نداشته و لحاظ نشده است و بـا توجه به مفاد تعرفه موضوع از مطلق قرار دادن تعرفه خارج گردیده است و همچنین حسب تبصره ۹ تعرفه، مبنای تعلّق تعرفه ایجاد ارزش افزوده است و مبنای محاسبه همان ارزش افزوده است و دقیقاً براساس رأی هیأت عمومی و دیوان و نظریات شورای نگهبان مصوب گردیده است.
برابر نظریه شورای نگهبان و استفتاء صورت پذیره لحاظ عوارض منع شرعی و قانونی نداشته و ندارد و عوارض مصوب شده دقیقاً بر مبنای قانون مشخص شده است. علی هذا با عنایت به مراتب فوق تقاضای مداقه در عرایض تقدیمی و صدور رأی شایسته مبنی بر رد شکایت شاکی مورد استدعاست."
در خصوص ادعای شاکی مبنی بر مغایرت مقرره مورد اعتراض با موازین شرعی، قائم مقام دبیر شورای نگهبان به موجب نامه شماره ۱۰۲/۴۵۸۸۴ مورخ ۱۴۰۴/۱/۳۱ اعلام کرده است که:
"رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
با سلام و تحیّت
عطف به نامه شماره ۰۰۰۱۲۵۱ مورخ ۱۴۰۰/۶/۲۳؛
موضوع تعرفه (۱۷ـ۳) عوارض ارزش افزوده ناشی از اجرای طرح های توسعه شهری و تعریض معابر مورد عمل برای سال ۱۴۰۰ شهرداری شازند، در جلسه مورخ ۱۴۰۳/۱۱/۲۹ فقهای معظم شورای نگهبان مورد بحث و بررسی قرار گرفت که به شرح ذیل اعلام نظر می گردد:
ـ اطلاق مصوبه مورد شکایت نسبت به اخذ عوارض ارزش افزوده از املاکی که ارزش افزوده ای برای آنها ایجاد نشده است، خلاف موازین شرع شناخته شد.
همچنین این که معیار ثابتی برای محاسبه و اخذ عوارض ارزش افزوده در تمام موارد ذی ربط در هر قسمت جدول بین حداقل و حداکثرهای مذکور در نظر گرفته شده است، با توجه به این که ممکن است ارزش افزوده ایجاد شده در همان قسمت مذکور برای املاک متفاوت باشد، خلاف موازین شرع شناخته شد.
همچنین اطلاق اخذ درصد حداقلی مشخصی در همان قسمت مذکور در بندهای ۱ الی ۴ جدول از ارزش روز ملک به عنوان کف عوارض متعلّقه در مواردی که ارزش افزوده ایجاد شده کمتر یا مساوی درصدهای مذکور باشد خلاف موازین شرع شناخته شد.
اگر مقصود از تعبیر «حق مشرفیّت» در مصوبه «عوارض مشرفیّت یا عوارض ارزش افزوده» باشد از این جهت فاقد اشکال است و اگر منظور حق مشرفیّت باشد خلاف شرع است.
در مورد تهاتر، اطلاق مصوبه در مواردی که شهرداری املاک در معرض طرح را تصرّف کرده است و هنوز ارزش افزوده ای ایجاد نشده است، تهاتر معنا ندارد و شهرداری باید از عهده خسارت مالکین برآید و اساساً تهاتر در جایی است که دو دِین یا شبه دِین هر دو مستقِر باشد و این که عوارض شهرداری همیشه به صورت دِین، جعل شده باشد از لحاظ عمل و نظر مورد تردید است. تذکر آن که مفاد تبصره های مصوبه مورد شکایت از جمله تبصره های ۸ و ۹ از آن جهت که تمامی موارد مورد اشکال را پوشش نمی دهد، رافع ایرادات مذکور شناخته نشد."
هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۴۰۴/۲/۳۰ به ریاست معاون قضایی دیوان عدالت اداری در امور هیأت عمومی و هیأت های تخصصی و با حضور معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.

رأی هیأت عمومی

قائم مقام دبیر شورای نگهبان به موجب نامه شماره ۱۰۲/۴۵۸۸۴ مورخ ۱۴۰۴/۱/۳۱ در رابطه با جنبه شرعی مقرره مورد شکایت اعلام کرده است که: «اطلاق مصوبه مورد شکایت نسبت به اخذ عوارض ارزش افزوده از املاکی که ارزش افزوده ای برای آنها ایجاد نشده است، خلاف موازین شرع شناخته شد. همچنین این که معیار ثابتی برای محاسبه و اخذ عوارض ارزش افزوده در تمام موارد ذی ربط در هر قسمت جدول بین حداقل و حداکثرهای مذکور در نظر گرفته شده است، با توجه به این که ممکن است ارزش افزوده ایجاد شده در همان قسمت مذکور برای املاک متفاوت باشد، خلاف موازین شرع شناخته شد.
 همچنین اطلاق اخذ درصد حداقلی مشخصی در همان قسمت مذکور در بندهای ۱ الی ۴ جدول از ارزش روز ملک به عنوان کف عوارض متعلّقه در مواردی که ارزش افزوده ایجاد شده کمتر یا مساوی درصدهای مذکور باشد خلاف موازین شرع شناخته شد. اگر مقصود از تعبیر «حق مشرفیت» در مصوبه «عوارض مشرفیت یا عوارض ارزش افزوده» باشد از این جهت فاقد اشکال است و اگر منظور حق مشرفیت باشد خلاف شرع است. در مورد تهاتر، اطلاق مصوبه در مواردی که شهرداری املاک در معرض طرح را تصرف کرده است و هنوز ارزش افزوده ای ایجاد نشده است، تهاتر معنا ندارد و شهرداری باید از عهده خسارت مالکین برآید و اساساً تهاتر در جایی است که دو دین و یا شبه دین هر دو مستقر باشد و این که عوارض شهرداری همیشه به صورت دین، جعل شده باشد، از لحاظ عمل و نظر مورد تردید است. تذکر آن که مفاد تبصره های مصوبه مورد شکایت از جمله تبصره های ۸ و ۹ از آن جهت که تمامی موارد مورد اشکال را پوشش نمی دهد، رافع ایرادات مذکور شناخته نشد.» بنابراین در اجرای حکم مقرر در ماده ۸۷ قانون دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ مبنی بر لزوم تبعیت هیأت عمومی دیوان عدالت اداری از نظر فقهای شورای نگهبان درخصوص جنبه شرعی مقررات اجرایی، اطلاق بند ۱۷ـ۳ عوارض ارزش افزوده ناشی از اجرای طرح های توسعه شهری و تعریض معابر مورد عمل برای سال ۱۴۰۰ شهرداری شازند در حد مقرر در نظریه فقهای شورای نگهبان خلاف شرع است و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و مواد ۱۳ و ۸۸ قانون دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ بطلان آن از تاریخ تصویب اعلام می شود. این رأی براساس ماده ۹۳ قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوب ۱۴۰۲/۲/۱۰) در رسیدگی و تصمیم گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است.
هیأت عمومی دیوان عدالت اداری