رای 6819 مورخ 1404/05/07 هیات عمومی دیوان عدالت اداری: ممنوعیت نمایندگی کارکنان وزارت تعاون در هیات های حل اختلاف قانون کار حتی در زمان مرخصی و ماموریت، متضمن نفی تعارض منافع می باشد.

مشخصات رای:
تاریخ دادنامه: 1404/5/7 
شماره دادنامه: 140431390001086819
شماره پرونده: 0302444
مرجع رسیدگی: هیئت عمومی دیوان عدالت اداری 
شاکی: ***
طرف شکایت: وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی 
موضوع شکایت و خواسته: ابطال تبصره ذیل ماده 23 آیین نامه آیین دادرسی الحاقی مورخ 1402/7/17
بیشتر بخوانید:
+  مقررات کار
+  استخدام و کار در آرای وحدت رویه قضایی    
+  حل اختلافات کارگر و کارفرما در آرای دیوان عدالت اداری
+  اختلافات کارگر و کارفرما در نظریات مشورتی

گردش کار: 

شاکی به موجب دادخواستی ابطال تبصره ذیل ماده 23 آیین نامه آیین دادرسی کار الحاقی مورخ 1402/7/17را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:
تبصره ذیل ماده 23 آیین نامه آیین دادرسی کار به شرح ذیل برخلاف قانون و خارج از حدود اختیارات و تکالیف قانونی است.
اولاً طبق بند 5 ماده 1 آیین دادرسی کار نماینده شخص حقیقی یا حقوقی است که به موجب قرارداد یا قانون یا حکم دادگاه تعیین شده است؛ نماینده قراردادی باید فقط شخص حقیقی باشد.
فلذا از آنجایی که وفق اصول 19 و 20 قانون اساسی و نیز بند 9 اصل سوم این قانون همه افراد ملّت در حقوق با یکدیگر برابر هستند و نیز ایجاد فرصت عادلانه و برابر از تکالیف جمهوری اسلامی ایران دانسته شده است از این رو وضع محدودیت برای نمایندگی مدنی کارکنان رسمی، پیمانی و قراردادی وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی و یا در دوره مرخصی بدون حقوق و یا مأموریت ایشان به دستگاه های اجرایی و نیز نمایندگان وزارت مذکور در هیئت های موضوع قانون کار در حالتی که خود در مقام اعضای رسیدگی کننده نمی باشند بلاوجه و خارج از حدود اختیارات و تکالیف قانونی می باشد. زیرا مستفاد از احکام مبحث اول از فصل سیزدهم قانون مدنی (در وکالت) عقد وکالت مدنی محدودیّتی قانونی برای افراد مشروح در تبصره معترضٌ عنه به شرح آن ندارد و حتّی مفروض بر این که نمایندگان وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی در هیئت های موضوع قانون کار، اخذ نمایندگی مدنی از اصحاب دعوی نمایند می تواند از جهات قاعده منع دادرسی شود که طرف شکایت می بایست برای آن تنظیم و تنسیق قاعده کند و نه آن که کارکنان خود را با جهات استفاده از مرخصی در زمان نمایندگی اصحاب دعوی، اساساً منع و محروم از وکالت مدنی کند. فلذا این تبصره خارج از حدود اختیارات و تکالیف قانونی و نیز مغایر مواد 656، 657 و 660 قانون مدنی می باشد.
ثانیاً سابقاً هیئت عمومی دیوان عدالت اداری طی دادنامه شماره 9809970905810093 مورخ 1398/2/3 نمایندگی کارکنان دولت در مراجع حل اختلاف کارگر و کارفرما (نه وکالت دادگستری) را در زمان اشتغال و یا مرخصی بلامانع دانسته و مقرره مربوطه را ابطال نموده است.
علی هذا با توجه به این که وکالت مدنی دارای حکم مقنن است و مقرّرات نمی تواند آن را تحدید یا متوقف نماید علی هذا اخذ نمایندگی توسط کارکنان وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی اعم از رسمی، پیمانی، قراردادی و در ایام اشتغال، مرخصی بدون حقوق، مأموریت و ... از سوی اصحاب دعوی جهت نمایندگی در هیئت های موضوع قانون کار، منعی نداشته و منطبق با اصول 19 و 20 و بند 9 اصل سوم قانون اساسی می باشد. بدیهی است که این دسته از کارکنان با استفاده از حق مرخصی موضوع ماده 84 قانون مدیریت خدمات کشوری در ساعات اداری، در جلسات به عنوان نماینده اصحاب دعوی حاضر شوند و در صورت تعارض وحدت عضویت نماینده اصحاب دعوی با نماینده وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی در هیئتی که وی عضویت دارد، قاعده رد دادرسی جاری و ساری می شود و در صورت عدم عضویت وی در هیئت یاد شده، منعی برای وکالت مدنی اصحاب دعوی وجود ندارد. 
علی هذا استدعای ابطال تبصره معترضٌ عنه را به دلایل قانونی مشروحه و مغایرت آن با رأی هیئت عمومی صادره، از قضات هیئت عمومی دیوان عدالت اداری استدعا دارد.

متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است:
الحاق یک تبصره به ماده 23 آیین نامه آیین دادرسی کار 
با عنایت به ماده 164 قانون کار جمهوری اسلامی ایران، مصوّب 1369/8/29 مجمع تشخیص مصلحت نظام، و پیشنهاد الحاق یک تبصره به ماده 23 آیین نامه آیین دادرسی کار در سیصد و هفدهمین جلسه شورای عالی کار مورخ 1402/4/6، متن تهیه شده توسط شورای عالی کار تحت عنوان تبصره به شرح ذیل به ماده 23 آیین نامه آیین دادرسی کار الحاق می گردد:
تبصره ـ نمایندگی در مراجع حل اختلاف کار توسط کارمندان شاغل در وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی اعم از کارمندان رسمی، پیمانی و قراردادی و همچنین در دوران مرخصی بدون حقوق یا مأمور به سایر دستگاه های دولتی و یا غیردولتی و اعضای مراجع حل اختلاف کار در طـول دوره عضویت در مـراجع مزبور، مطلقـاً ممنوع می باشد. ـ وزیر تعاون، کار و رفاه اجتماعی

در پاسخ به شکایت مذکور، رئیس مرکز امور حقوقی وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی به موجب لایحه شماره 162120 مورخ 1403/9/14، لایحه دفاعیه مدیرکل روابط کار، جبران خدمت و بیمه بیکاری آن در وزارتخانه را ارسال کرده که متن لایحه مذکور به شرح زیر است: 
بخش اول ـ شرح تبصره 
رسیدگی در مراجع حل اختلاف کار براساس مقرّرات «آیین نامه آیین دادرسی کار» صورت می پذیرد؛ به موجب ماده 22 آیین نامه مزبور، «هر یک از طرفین دعوا می توانند برای خود یک نفر نماینده تام الاختیار انتخاب و معرفی نمایند»؛ در ادامه ماده 23 آیین نامه آیین دادرسی کار در تبیین شرایط نمایندگی مقرّر می دارد: «نماینده منتخب شخص حقیقی است که به موجب سند رسمی یا عادی انتخاب و معرفی می شود». از آن جایی که ماده 23 آیین نامه مذکور هیچ شرط خاصی را برای نماینده تعیین نکرده بود و نماینده را صرفاً شخص حقیقی می دانست؛ کلّیت مواد مذکور موجب شده بود هر شخصی بتواند به عنوان نماینده یا وکیل کارگر یا کارفرما در جلسات مراجع حل اختلاف کار شرکت نماید. همچنین این ابهام ایجاد شده بود که آیا کارکنان وزارت متبوع و اعضای مراجع حل اختلاف نیز می توانند به عنوان نماینده یا وکیل طرفین دعوا در دادرسی کار شرکت نمایند و در عمل نیز برخی از اعضای مراجع حل اختلاف کار به عنوان وکیل طرفین دعوا در جلسات مراجع حل اختلاف کار شرکت می نمودند و در نتیجه تعارض منافع نیز ایجاد می گردید؛ لذا به منظور رفع ابهام از ماده مذکور، پیش نویس الحاق یک تبصره به ماده 23 آیین نامه آیین دادرسی کار تهیه و در جلسه شورای عالی کار مورخ 1402/4/6 به تصویب شورای مزبور و نهایتاً وزیر تعاون، کار و رفاه اجتماعی رسید. به موجب الحاقیه مذکور: «نمایندگی در مراجع حل اختلاف کار توسط کارمندان شاغل در وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی اعم از رسمی، پیمانی و قراردادی و همچنین در دوران مرخصی بدون حقوق یا مأمور به سایر دستگاه های دولتی و یا غیر دولتی و اعضای مراجع حل اختلاف کار در طول دوره عضویت در مراجع مزبور، مطلقاً ممنوع می باشد.» حال شاکی با بیان استدلاهای ذیل تقاضای ابطال تبصره الحاقی به ماده 23 آیین نامه آیین دادرسی کار را دارد که دفاعیات ذیل در رد استدلال های ایشان بیان می شود.
بخش دوم ـ ادعای مغایرت با اصول 19 و 20 قانون اساسی 
ادعای شاکی وضع محدودیّت در تبصره برای نمایندگی مدنی کارکنان وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی مغایر با اصول 19 و 20 قانون اساسی است که بر برابری افراد در مقابل قانون تأکید دارد.
پاسخ: این تبصره هیچ گونه تبعیضی براساس جنسیت، قومیت، دین یا سایر مشخصات شخصی افراد قائل نشده است. بلکه محدودیّت مذکور صرفاً به دلیل موقعیت شغلی کارکنان و ارتباط مستقیم آنها با مراجع حل اختلاف کار وضع شده است.
هدف اصلی، حفظ اصل بی طرفی و جلوگیری از ایجاد تعارض منافع است. این محدودیّت نه به عنوان تبعیض، بلکه به عنوان تضمین عدالت و بی طرفی در فرآیند رسیدگی به دعاوی کارگری و کارفرمایی می باشد. این موضوع کاملاً در راستای اصل 40 قانون اساسی است که هیچ کس نباید از حقوق خود به نحوی استفاده کند که موجب اضرار به حقوق دیگران یا منافع عمومی شود؛ بنابراین تبصره الحاقی به ماده 23 آیین نامه آیین دادرسی کار مغایرتی با اصول نوزدهم و بیستم قانون اساسی ندارد ضمن آن که در نظام های حقوقی پیش بینی چنین شرایطی برای اعضای یک سازمان کاملاً در جهت حراست از سلامت سازمان و حفظ حقوق ارباب رجوعان و جلوگیری از فساد و تعارض منافع رایج می باشد.
بخش سوم ـ ادعای مغایرت با مواد 655، 657 و 660 قانون مدنی 
ادعای شاکی: تبصره مذکور برخلاف مواد 656، 657 و 660 قانون مدنی است که به عقد وکالت مدنی اشاره دارند و محدودیّتی برای افراد قائل نشده اند.
پاسخ: تبصره الحاقی مورد شکایت به طور کلی وکالت مدنی را برای کارکنان وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی ممنوع نکرده است؛ بلکه صرفاً نمایندگی یا وکالت کارکنان وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی در مراجع حل اختلاف کار را محدود نموده است. همان گونه که قضات دادگستری و قضات دیوان عدالت اداری نیز نمی توانند هم زمان با اشتغال در شغل قضاوت به شغل وکالت نیز بپردازند؛ بنابراین تبصره ماده 23 آیین نامه آیین دادرسی کار هیچ حق مسلمی را از افراد سلب ننموده است بلکه بر اساس اصل تخصّصی سازی در قانونگذاری این محدودیّت به دلیل ارتباط مستقیم شغلی این افراد با مراجع حل اختلاف وضع شده است اعضای هیئت های حل اختلاف به دلیل وظایف خود، به اطّلاعات و موقعیت هایی دسترسی دارند که ممکن است منجر به سوء استفاده از موقعیت و نقض حقوق اصحاب دعوی گردد. لذا، محدودیّت مذکور نه تنها مغایر با قانون مدنی نیست بلکه در راستای حمایت از عدالت و جلوگیری از تضاد منافع می باشد.
بخش چهارم ـ استناد به رأی هیئت عمومی دیوان عدالت اداری (رأی شماره 9809970905810093 مورخ 1398/2/3)
ادعای شاکی: رأی هیئت عمومی دیوان عدالت اداری به شماره 9809970905810093 مورخ 1398/2/3 نمایندگی کارکنان دولت در مراجع حل اختلاف را مجاز دانسته و محدودیّتی برای آن قائل نشده است.
پاسخ رأی هیئت عمومی دیوان عدالت اداری به شرایط عمومی کارکنان دولت اشاره دارد و در خصوص تمامی دستگاه های دولتی صادر شده است؛ ضمن آن که رأی مذکور یک نامه (نامه شماره 94040 مورخ 1396/5/22 اداره کل روابط کار و جبران خدمت) را که مقام اداری صادر نموده به این دلیل که نامه مورد اشاره خلاف و مغایر مقرّرات مواد 22 و 23 آیین نامه آیین دادرسی کار است ابطال نموده است و به همین دلیل نیز بعد از صدور رأی هیئت عمومی تبصره ماده 23 آیین نامه آیین دادرسی کار از مجرای قانونی و به استناد ماده 164 قانون کار و توسط شورای عالی کار و وزیر تعاون، کار و رفاه اجتماعی صادر شده است؛ بنابراین فرآیند مقرّرات گذاری در الحاق یک تبصره به ماده 23 آیین نامه آیین دادرسی کار کاملاً منطبق با قانون اجرا شده و تبصره الحاقی به ماده 23 آیین نامه آیین دادرسی کار مغایرتی با دادنامه شماره 93 مورخ 1398/2/3 هیئت عمومی محترم دیوان عدالت اداری ندارد.
بخش پنجم ـ ادعای امکان اعمال قاعده رد دادرسی به جای محدودیّت مطلق
ادعای شاکی: در صورت وجود تعارض منافع به جای ممنوعیت مطلق می توان قاعده رد دادرسی را اعمال کرد. 
قاعده رد دادرسی برای جلوگیری از حضور قاضی یا عضو هیئت رسیدگی در پرونده ای که در آن ذینفع است به کار می رود. اما در اینجا موضوع متفاوت است؛ کارکنان وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی که نماینده اصحاب دعوی می شوند به دلیل ارتباط مستمر شغلی خود با مراجع حل اختلاف کار، حتّی در صورت عدم عضویت مستقیم در هیئت رسیدگی در معرض شائبه تضاد منافع قرار دارند از این رو ممنوعیت مطلق برای جلوگیری از هرگونه شائبه و حفظ سلامت رسیدگی ضروری است این اقدام در راستای اصل بی طرفی قضایی است و تضمین می کند که فرآیند دادرسی عادلانه و بدون تعارض منافع باشد.
بخش ششم ـ ادعای تضییع حقوق کارکنان وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی
ادعای شاکی: محدودیت وضع شده در تبصره حقوق مدنی کارکنان وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی را نقض می کند.
پاسخ: محدودیت وضع شده در این تبصره، به هیچ وجه حقوق مدنی کارکنان را نقض نمی کند این محدودیت صرفاً به حوزه نمایندگی در مراجع حل اختلاف کار اختصاص دارد و مانع از انجام سایر فعالیت های قانونی و مدنی کارکنان نمی شود. هدف از این محدودیّت، حفظ اصول اخلاقی بی طرفی و جلوگیری از ایجاد تعارض منافع است. علاوه بر این کارکنان مذکور می توانند در موارد غیرمرتبط با مراجع حل اختلاف کار و در چهارچوب قوانین و مقرّرات به نمایندگی مدنی بپردازند.

نتیجه گیری
با توجه به پاسخ های ارائه شده به تمامی ایرادات و ادعاهای شاکی، مشخص است که تبصره الحاقی ذیل ماده 23 آیین نامه آیین دادرسی کار در چهارچوب اختیارات قانونی مقام تصویب کننده و در راستای حفظ منافع عمومی، پیشگیری از تعارض منافع و تضمین عدالت در فرآیند رسیدگی به دعاوی کارگری و کارفرمایی وضع شده است. لذا، از محضر قضات هیئت عمومی دیوان عدالت اداری تقاضای رد دادخواست خواهان و تأیید صحت تبصره مورد نظر را داریم. در ضمن در صورت صلاحدید نماینده این اداره کل به جلسات دادرسی هیئت رسیدگی کننده دعوت گردد."

هیئت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1404/5/7 با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.

رأی هیئت عمومی

اولاً مطابق ماده 164 قانون کار جمهوری اسلامی ایران مقرّرات مربوط به انتخاب اعضای هیئت های تشخیص و حل اختلاف و چگونگی تشکیل جلسات آنها توسط شورای عالی کار تهیه و به تصویب وزیر تعاون، کار و رفاه اجتماعی خواهد رسید و با توجه به مفاد حکم قانونی مذکور و نحوه تصویب مقرره مورد شکایت، وضع مقرره مزبور خارج از حدود اختیارات مقام واضع آن نیست. 
ثانیاً موضوع حفظ اصل بی طرفی و عدم وجود تعارض منافع در فرآیند رسیدگی واجد اهمیّت است و عدم رعایت آن می تواند در ماهیت تصمیمات مراجع حل اختلاف کار تأثیر انکارناپذیری داشته باشد و مقرره مورد اعتراض نیز در راستای رفع شائبه وجود هرگونه تعارض منافع و حراست از سلامت کارکنان و حفظ حقوق اصحاب دعوا وضع شده است. با توجه به مراتب فوق، تبصره ماده 23 آیین نامه آیین دادرسی کار الحاقی 1402/7/17 خلاف قانون و خارج از حدود اختیار نیست و ابطال نشد. این رأی براساس ماده 93 قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوّب 1402/2/10) در رسیدگی و تصمیم گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است.
رئیس هیئت عمومی دیوان عدالت اداری