رای 8167 مورخ 1404/03/20 هیات عمومی دیوان عدالت اداری: تسری ممنوعیت واردات بدون ثبت سفارش علاوه بر مبادی ورودی کشور بـه مناطق آزاد تجاری - صنعتی و ویژه اقتصادی غیر قانونی است.

شماره دادنامه:  8167

تاریخ دادنامه: ۱۴۰۴/۳/۲۰

شماره پرونده: ۰۳۰۲۷۱۹

مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری 

شاکی: شورای هماهنگی و همکاری فعالین اقتصادی مناطق آزاد

طرف شکایت: نهاد ریاست جمهوری 

موضوع شکایت و خواسته: ابطال بند ۱ تصویب نامه شماره ۲۰۳۳۱۹/ت۵۹۷۸۴هـ مورخ ۱۴۰۱/۱۱/۳ هیات وزیران

شاکی بـه موجب دادخواستی ابطال بند ۱ تصویب نامه شماره ۲۰۳۳۱۹/ت۵۹۷۸۴هـ مورخ ۱۴۰۱/۱۱/۳ هیات وزیران را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:

" براساس ماده ۱۴ قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری- صنعتی جمهوری اسلامی ایران: «مبادلات بازرگانی مناطق با خارج از کشور پس از ثبت گمرکی از شمول مقرّرات صادرات و واردات مستثنی هستند ...» و بـه موجب ماده (۸) قانون تشکیل و اداره مناطق ویژه اقتصادی جمهوری اسلامی ایران: «مبادلات بازرگانی مناطق با خارج از کشور و یا با سایر مناطق ویژه اقتصادی و مناطق آزاد تجاری- صنعتی پس از ثبت در گمرک از حقوق گمرکی، سود بازرگانی و کلّیه عوارض ورود و صدور تحت هر عنوان معاف بوده و مشمول محدودیت ها و ممنوعیت های مقرّرات واردات و صادرات بـه استثنای محدودیت ها و ممنوعیت های قانونی و شرعی نمی شود ...». 

هیات عمومی دیوان عدالت اداری نیز براساس دادنامه شماره 247 مورخ ۱۴۰۰/۲/۲۱  و با استناد بـه همین موازین قانونی حکم بـه ابطال اطلاق بند (۱) تصویب نامه شماره ۴۳۵۳/ت۵۵۳۰۰هـ مورخ ۱۳۹۷/۱/۲۲ هیات وزیران از آن جهت کـه ممنوعیت واردات بدون ثبت سفارش را علاوه بر مبادی ورودی کشور بـه مناطق آزاد تجاری - صنعتی و ویژه اقتصادی نیز تسرّی داده صادر نموده است ولی متأسفانه هیات وزیران مجدداً و براساس بند (۱) تصویب نامه شماره ۲۰۳۳۱۹/ت۵۹۷۸۴هـ مورخ ۱۴۰۱/۱۱/۳ خود اعلام کرده است که: «واردات کلّیه کالاها از خارج از کشور بـه محدوده مناطق آزاد تجاری- صنعتی و ویژه اقتصادی صرفاً پس از ثبت آماری در بستر سامانه تجارت و براساس تعیین منشأ ارزی بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران، (خرید ارز از نظام بانکی، صادرات خود، صادرات دیگران، حساب ارزی خود، حساب ارزی دیگران و تهاتر) امکان پذیر می باشد» و در واقع هیات وزیران با عوض کردن عبارت «ثبت سفارش» با عبارت جدید «ثبت آماری» عملاً همان مبنای قبلی را اتّخاذ کرده و همانطور کـه قبل از صدور رای شماره ۱۴۰۰۰۹۹۷۰۹۰۵۸۰۲۴۷ مورخ ۱۴۰۰/۲/۲۱ هیات عمومی دیوان عدالت اداری واردات بدون ثبت سفارش را بـه مناطق آزاد تجاری - صنعتی و ویژه اقتصادی ممنوع کرده بود این بار نیز واردات بدون ثبت آماری را بـه مناطق مزبور ممنوع نموده و در هر دو مصوبه بـه دنبال اعمال تشریفات گمرکی در واردات کالا بـه مناطق آزاد تجاری - صنعتی و ویژه اقتصادی است.

آنچه قصد هیات وزیران را برای تصویب مفاد مصوبه قبلی و این بار با عبارت جدید ثابت می کند استفاده از قید براساس تعیین منشأ ارزی بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران در مصوبه جدید هیات وزیران است کـه ارتباطی با فرآیند ثبت آماری نداشته و از ویژگی های ثبت سفارش است. بـه علاوه دولت در لایحه الحاق ماده (۸) مکرّر بـه قانون مقرّرات صادرات و واردات نیز کـه در سال ۱۴۰۳ بـه مجلس شورای اسلامی ارایه شده عبارت «ثبت سفارش» را در کنار «ثبت آماری» و با قید فاصله «یا» بـه کار برده کـه بیانگر اعتقاد دولت بـه عدم وجود تفاوت میان این دو عبارت در فرآیندها و تشریفات گمرکی است. لذا با توجه بـه مراتب فوق ابطال بند ۱ تصویب نامه شماره ۲۰۳۳۱۹/ت۵۹۷۸۴هـ مورخ ۱۴۰۰/۱۱/۳ [۱۴۰۱/۱۱/۳] بـه دلیل مغایرت با ماده ۱۴ قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری- صنعتی جمهوری اسلامی ایران و ماده ۸ قانون تشکیل و اداره مناطق ویژه اقتصادی جمهوری اسلامی ایران و رای شماره ۱۴۰۰۰۹۹۷۰۹۰۵۸۱۰۲۴۷ مورخ ۱۴۰۰/۲/۲۱ هیات عمومی دیوان عدالت اداری از تاریخ تصویب آن مورد تقاضا است."

متن مقرره مورد شکایت بـه شرح زیر است:

" تصویب نامه هیات وزیران شماره ۲۰۳۳۱۹/ت۵۹۷۸۴هـ مورخ ۱۴۰۱/۱۱/۳

وزارت امور اقتصادی و دارایی- وزارت صنعت، معدن و تجارت- وزارت کشور- وزارت امور خارجه- وزارت راه و شهرسازی- وزارت نفت- بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران- دبیرخانه شورای عالی مناطق آزاد تجاری- صنعتی و ویژه اقتصادی- ستاد مرکزی مبارزه با قاچاق کالا و ارز 

هیات وزیران در جلسه ۱۴۰۱/۱۰/۲۵ بـه پیشنهاد شماره ۷۹۱۷ مورخ ۱۴۰۱/۱/۲۲ معاونت اقتصادی رییس جمهور و بـه استناد اصل یکصد  و  سی  و  هشتم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران تصویب کرد:

۱- واردات کلّیه کالاها از خارج از کشور بـه محدوده مناطق آزاد تجاری- صنعتی و ویژه اقتصادی صرفاً پس از ثبت آماری در بستر سامانه جامع تجارت و براساس تعیین منشأ ارزی بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران (خرید ارز از نظام بانکی، صادرات خود/ دیگران، حساب ارزی خود/ دیگران، تهاتر) امکان پذیر می باشد.

………………..

- معاون اول رییس جمهور"

در پاسخ بـه شکایت مذکور، معاون امور حقوقی دولت (حوزه معاونت حقوقی رییس جمهور) بـه موجب لایحه شماره ۵۶۱۶۶/۱۷۰۷۵۵ مورخ ۱۴۰۳/۱۱/۷ ضمن ارسال لوایح شماره ۵۴۸۷۸۱ مورخ ۱۴۰۳/۱۰/۲۳ رییس امور حقوقی، قوانین و مقرّرات سازمان برنامه و بودجه کشور، شماره ۴۲۸۱۸۵۰ مورخ ۱۴۰۳/۱۰/۹ مدیرکل حقوقی وزارت صنعت، معدن و تجارت، شماره /۰۳/۲۰۳۰۷۱ص مورخ ۱۴۰۳/۱۰/۲۶ معاون امور مقابله و هماهنگی حقوقی ستاد مبارزه با قاچاق کالا و ارز، شماره ۰۳/۲۵۹۵۶۰ مورخ ۱۴۰۳/۱۰/۲۴ مدیرکل حقوقی بانک مرکزی و شماره ۹۱/۱۹۱۸۴۱ مورخ ۱۴۰۳/۱۰/۲۳ سرپرست معاونت امور حقوقی و مجلس وزارت امور اقتصادی و دارایی، توضیح داده است که:

"  شاکی با اشاره بـه ماده (۱۴) قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری - صنعتی جمهوری اسلامی ایران (۱۳۷۲) و ماده (۸) قانون تشکیل و اداره مناطق ویژه اقتصادی جمهوری اسلامی ایران (۱۳۸۴) و نیز با تأکید بر دادنامه شماره ۲۴۷ [۱۴۰۰۰۹۹۷۰۹۰۵۸۰۲۴۷] مورخ ۱۴۰۰/۲/۲۱ هیات عمومی دیوان عدالت اداری، قایل بـه این شده است کـه بند (۱) مصوبه معترضٌ عنه با تصریح بـه لزوم طی فرآیند «ثبت آماری» برای واردات کلّیه کالاها در مناطق موصوف، در واقع سبب تسرّی تشریفات گمرکی و مقرّرات واردات و صادرات بـه آن حوزه  ها شده و از  این  رو ابطال بند مزبور را درخواست نموده است. در این رابطه لازم بـه ذکر است، موضوع «ثبت آماری» بـه عنوان ابزاری برای نظارت بر مبادلات تجاری و تأمین اطلاعات دقیق در خصوص اتّخاذ سیاست های اقتصادی مورد شناسایی قرار گرفته است. از  این  رو برخلاف ادعای مطروحه کـه ثبت آماری را همان ثبت سفارش دانسته و در نامه های وزارت امور اقتصادی دارایی و ستاد مرکزی مبارزه با قاچاق کالا و ارز، تفاوت این دو گونه ثبت بـه صورت مبسوط توضیح داده شده، باید متذکّر شد کـه ثبت آماری صرفاً در راستای مدیریت و شفّافیّت در مبادلات اقتصادی طراحی شده و بـه صِرف تفسیر موسع از ماهیت و آثار آن، نمی توان از مقوله ثبت آماری بـه عنوان بخشی از فرآیند مربوط بـه تشریفات گمرکی یاد کرد؛ چه این کـه ثبت آماری صرفاً شامل ثبت اطلاعات واردات کالاها بوده و نیازمند تشریفات اداری پیچیده یا اخذ مجوزهای متعدد مطابق قوانین و مقرّرات مربوط بـه واردات نمی  باشد.

از طرفی نظر بـه بند (خ) ماده (۳) قانون امور گمرکی کـه در آن «جمع آوری، تجزیه و تحلیل و انتشار آمار میزان واردات و صادرات کالا» از جمله تکالیف گمرک تلقّی شده و نیز وفق بند (ت) ماده مزبور کـه «کنترل و نظارت بر امر عبور کالا از قلمرو کشور» (و نه صرفاً قلمرو گمرکی) را بر عهده نهاد مذکور قرار داده است، باید بیان داشت کـه مسیله «ثبت آماری»، صرفاً بـه عنوان ساز و کاری برای نیل بـه تحقّق تکالیف قانونی فوق الذکر بوده و نمی توان از آن بـه عنوان تشریفات گمرکی مدنظر شاکی یاد کرد. هرچند این نکته را نیز نمی توان از نظر دور داشت کـه تجویز ماده (۱۴) قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری- صنعتی، بـه این که: «... مقرّرات صدور و ورود کالا و تشریفات گمرکی در محدوده هر منطقه بـه تصویب هیات وزیران خواهد رسید ...»، حاکی از آن است کـه هیات وزیران از صلاحیّت لازم نسبت بـه تصویب مقرّرات موصوف برخوردار بوده و از این رو نمی توان خدشه  ای بر مصوبه مورد اعتراض وارد دانست.

بند (۱) مقرره مورد شکایت در راستای تأمین اجرای تبصره (۲) ماده (۷) قانون مبارزه با قاچاق کالا و ارز (اصلاحی ۱۴۰۰) می باشد کـه در آن مقرّر شده است دولت حدود و مقرّرات استفاده از ارز را تعیین نماید و نیز ساماندهی و مدیریت منابع ارزی کشور بـه تصویب رسیده است و با توجه بـه آن کـه قانون فوق الاشاره مؤخر بر دو قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری - صنعتی و قانون تشکیل و اداره مناطق ویژه اقتصادی بوده و مناطق یادشده مشخصاً از شمول حکم تبصره (۲) ماده مذکور مستثنی نشده اند، نمی توان مغایرتی نسبت بـه بند (۱) مصوبه معترضٌ عنه با مواد قانونی مورد استناد شاکی متصوّر بود.

در خصوص استناد شاکی بـه دادنامه شماره ۲۴۷ [۱۴۰۰۰۹۹۷۰۹۰۵۸۰۲۴۷] مورخ ۱۴۰۰/۲/۲۱ هیات عمومی دیوان عدالت اداری، باید یادآور شد کـه هیات عمومی دیوان در رای مزبور، با ابطال اطلاق بند (۱) مصوبه شماره ۴۳۵۳/ت۵۵۳۰۰هـ هیات وزیران- کـه در آن ممنوعیت واردات بدون ثبت سفارش علاوه بر مبادی ورودی بـه مناطق موصوف نیز تسرّی پیدا کرده بود- بـه درستی از تفوّق عموم و اطلاق ماده (۱۴) قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری - صنعتی جمهوری اسلامی ایران و ماده (۸) قانون تشکیل و اداره مناطق ویژه اقتصادی جمهوری اسلامی ایران، صیانت بـه عمل آورده است. این در حالی است کـه با دقّت در بند (۱) مصوبه معترضٌ عنه، روشن است کـه الزام بـه ثبت آماری برای واردات کالاها در مناطق مزبور منصرف از لزوم ثبت سفارش ونیز اخذ مجوز ورود بوده و از  این  رو نظر بـه افتراق موجود در مفهوم بند (۱) مصوبه مورد اعتراض با منطوق بند (۱) مقرره ابطال شده، نمی توان اثر حکم مربوط بـه دادنامه شماره ۲۴۷ [۱۴۰۰۰۹۹۷۰۹۰۵۸۰۲۴۷] هیات عمومی دیوان عدالت اداری را در خصوص موضوع مورد بحث قابل تعمیم دانست."

متن لایحه شماره ۵۴۸۷۸۱ مورخ ۱۴۰۳/۱۰/۲۳ رییس امور حقوقی، قوانین و مقرّرات سازمان برنامه و بودجه کشور بـه شرح زیر است: 

" مطابق ماده ۱۴ قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری صنعتی جمهوری اسلامی ایران «مبادلات بازرگانی مناطق با خارج از کشور پس از ثبت گمرکی از شمول مقرّرات صادرات و واردات مستثنی هستند و مقرّرات صدور و ورود کالا و تشریفات گمرکی در محدوده هر منطقه بـه تصویب هیات وزیران خواهد رسید. مبادلات بازرگانی مناطق با سایر نقاط کشور اعم از مسافری و تجاری تابع مقرّرات عمومی صادرات و واردات کشور می باشد» طبق این ماده هیات وزیران اختیار دارد، مقرّرات صدور و ورود کالا و تشریفات گمرکی مناطق مذکور را تعیین کند.

به استناد ماده ۸ قانون تشکیل و اداره مناطق ویژه اقتصادی جمهوری اسلامی ایران «مبادلات بازرگانی مناطق با خارج از کشور و یا با سایر مناطق ویژه اقتصادی و مناطق آزاد تجاری و صنعتی پس از ثبت در گمرک از حقوق گمرکی، سود بازرگانی و کلّیه عوارض ورود و صدور تحت هر عنوان معاف بوده و مشمول محدودیت ها و ممنوعیت های مقرّرات واردات و صادرات بـه استثنای محدودیت های قانونی و شرعی نمی شود و مبادلات بازرگانی مناطق با سایر نقاط کشور بـه استثنای مناطق یاد شده در فوق تابع مقرّرات صادرات و واردات می باشد.» 

با عنایت بـه مواد مذکور مبادلات بازرگانی مناطق آزاد باید ثبت گردد و آن مناطق از نظر حقوق گمرکی، سود بازرگانی و عوارض، مشمول مقرّرات واردات و صادرات نمی شوند، فلذا بند (۱) تصویب نامه موضوع شکایت کـه ثبت آماری و ثبت منشأ ارزی را مقرّر نموده، در تعارض با مواد مزبور نمی باشد."

متن لایحه شماره ۴۲۸۱۸۵۰ مورخ ۱۴۰۳/۱۰/۹ مدیرکل حقوقی وزارت صنعت، معدن و تجارت بـه شرح زیر است:

" بنابر تفاوت ماهوی میان ثبت آماری و ثبت سفارش، بدواً لازم بـه ذکر است ثبت آماری، ابزاری برای نظارت بر مبادلات تجاری و تأمین اطلاعات دقیق جهت اتّخاذ سیاست های اقتصادی است. بر خلاف ادعای شاکی، این فرآیند تشریفات گمرکی محسوب نمی شود و صرفاً جهت مدیریت و شفّافیّت در مبادلات اقتصادی طراحی شده است. لذا بر خلاف ادعای ایشان، ثبت آماری فرآیندی متفاوت از ثبت سفارش است و صرفاً شامل ثبت اطّلاعات آماری واردات کالا بوده و نیازمند تشریفات اداری پیچیده یا اخذ مجوزهای متعدد نیست. ثبت آماری گمرکی امری بدیع نبوده و در مقرّرات سابق از جمله «مقرّرات صادرات، واردات و امور گمرکی مناطق آزاد تجاری- صنعتی جمهوری اسلامی ایران مصوب ۱۳۷۳/۲/۱۹ وزرای عضو شورای عالی مناطق آزاد تجاری- صنعتی» کـه همچنان معتبر می باشد، در مواد متعدد آن موجود و حاکم است.

بنابر بند (خ) ماده (۳) قانون امور گمرکی: جمع آوری، تجزیه و تحلیل و انتشار آمار میزان واردات و صادرات کالا و همچنین کنترل و نظارت بر عبور کالا از قلمرو کشور (قلمرو کشور و نه صرفاً قلمرو گمرکی) از وظایف گمرک ایران است. مناطق آزاد و ویژه اقتصادی ملزم بـه رعایت سیاست ها و قوانین کلان در حوزه ارزی و تجاری هستند و بنابر تبصره ۲ ماده ۷ قانون مبارزه با قاچاق کالا و ارز: دولت حدود و مقرّرات استفاده از ارز را تعیین می کند. بند ۱ تصویب نامه مورد اعتراض نیز در راستای این حکم قانونی و با هدف مدیریت منابع ارزی کشور تصویب شده است. در خصوص عدم مغایرت مصوبه با قوانین خاص مناطق آزاد و ویژه اقتصادی نیز ماده ۱۴ قانون چگونگی اداره مناطق آزاد بیان می دارد کـه مبادلات مناطق با خارج از کشور پس از ثبت در گمرک، از شمول مقرّرات صادرات و واردات مستثنی هستند. از این رو در پاسخ بـه ادعای شاکی بند ۱ تصویب نامه صرفاً ثبت آماری در سامانه جامع تجارت را مقرّر کرده و این فرآیند هیچ گونه تعارضی با ماده ۱۴ ندارد؛ زیرا اولاً؛ ثبت آماری جایگزین تشریفات ثبت سفارش نیست و بار مالی یا محدودیت خاصی بر فعالان اقتصادی تحمیل نمی کند. ثانیاً: ثبت آماری، ضرورتی برای شفّافیّت اطلاعات تجاری و نظارت بر سیاست های ارزی کشور است.

ماده ۸ قانون تشکیل و اداره مناطق ویژه اقتصادی تصریح می کند کـه مبادلات بازرگانی مناطق آزاد و ویژه اقتصادی از محدودیت ها و ممنوعیت های واردات و صادرات معاف اند، بـه استثنای محدودیت های قانونی و شرعی. ثبت آماری، محدودیتی بر واردات کالا بـه مناطق آزاد و ویژه اقتصادی ایجاد نمی کند؛ بلکه الزامی برای رعایت سیاست های ارزی کشور و مدیریت منابع ارزی است کـه از جمله سیاست های کلان اقتصادی محسوب می شود و نمی توان آن را محدودیتی غیرقانونی تلقّی کرد.

در خصوص مغایرت با رای شماره ۱۴۰۰۰۹۹۷۰۹۰۵۸۱۰۲۴۷ مورخ ۱۴۰۰/۲/۲۱ دیوان عدالت اداری نیز لازم بـه ذکر است کـه این رای ناظر بـه ابطال ممنوعیت واردات بدون ثبت سفارش بـه مناطق آزاد و ویژه اقتصادی بوده است. در نتیجه: اولاً، بند ۱ تصویب نامه مورد اعتراض، الزام بـه ثبت آماری را مقرر کرده است کـه ماهیتاً با ثبت سفارش متفاوت بوده و رای مذکور شامل آن نمی شود. ثانیاً: ثبت آماری، تنها بـه منظور ایجاد شفّافیّت و نظارت بر جریان کالا و ارز است و مانعی برای واردات کالا بـه مناطق آزاد و ویژه اقتصادی ایجاد نمی کند. بنابراین شکایت شاکی بنابر موارد معنونه و استنادات قانونی فوق الذکر فاقد وجاهت قانونی است."

متن لایحه شماره /۰۳/۲۰۳۰۷۱ص مورخ ۱۴۰۳/۱۰/۲۶ معاون امور مقابله و هماهنگی حقوقی ستاد مرکزی مبارزه با قاچاق کالا و ارز بـه شرح زیر است: 

" بین ثبت سفارش و ثبت آماری تفاوت های اساسی و بنیادی در زمینه هایی نظیر اخذ کارت بازرگانی، پرداخت کارمزد، ضوابط واردات، مجوزها (سازمان های مجوز دهنده) و ضوابط اختصاصی کالاها وجود دارد. تنها نقطه مشترک، انجام هر دو فرآیند در سامانه جامع تجارت است کـه این موضوع بـه درخواست مناطق آزاد و بـه منظور عدم اعمال هزینه مجدد جهت طراحی و توسعه سامانه جدید انجام پذیرفته است؛ لازم بـه توضیح است متن اولیه این تصویب نامه از سوی دبیرخانه شورای عالی مناطق آزاد تجاری، صنعتی و ویژه اقتصادی بـه معاونت اقتصادی ریاست جمهوری ارسال شده و پس از آن بـه تصویب هیات وزیران رسید. لذا با عنایت بـه آن کـه اغلب بازرگانان مناطق آزاد، مبادله تجاری با سرزمین اصلی داشته و از خدمات سامانه جامع تجارت بهره مند می شوند، مقرّر شد خدمت ثبت آماری نیز با همکاری دبیرخانه شورای عالی مناطق آزاد تجاری، صنعتی و ویژه اقتصادی و متناسب با مقرّرات مناطق آزاد و ویژه اقتصادی در این سامانه انجام پذیرد. 

از سوی دیگر لازم بـه ذکر است بسیاری از خدمات فعّالان اقتصادی مناطق آزاد و ویژه اقتصادی (نظیر تخصیص ارز، ارسال مازاد سهم مجاز اقلام تولیدی در منطقه بـه سرزمین اصلی براساس گواهی تولید منطقه، اخذ شناسه تولیدی برای عرضه کالا در کشور و ...) و همچنین اجرای برخی از قوانین در مناطق آزاد و ویژه اقتصادی (نظیر خدمات پس از فروش و نمایندگی معتبر، اخذ شناسه موضوع ماده ۱۳ قانون مبارزه با قاچاق کالا و ارز و ...) صرفاً از طریق سامانه جامع تجارت و فرآیند ثبت آماری میسّر بوده و در صورت حذف آن، بسیاری از تولیدکنندگان و بازرگانان مناطق آزاد و ویژه اقتصادی با مشکل جدّی مواجه خواهند شد. 

ثبت آماری کـه تفاوت اساسی و بنیادی آن با ثبت سفارش گذشت، صرفاً یک ابزار نظارتی جهت ایجاد شفّافیّت در آمار ورود کالا بـه مناطق است و این موضوع اولاً از جمله محدودیت ها و ممنوعیت هایی نیست کـه دولت از برقراری آن ممنوع شده باشد، ثانیاً از جنس محدودیت ها و ممنوعیت های عام واردات و صادرات کالا نیست. زیرا ممنوعیت بـه معنای ایجاد مانع دایمی برای ورود کالا بـه منطقه است (مانند ممنوعیت قانونی و شرعی ورود کالا کـه بـه صراحت ماده ۸ قانون تشکیل و اداره مناطق ویژه اقتصادی جمهوری اسلامی ایران، شامل این مناطق نیز می گردد) و این موضوع مانع دایمی محسوب نمی گردد. همچنین محدودیت عام واردات و صادرات کالا (به تناظر محدودیت ثبت سفارش) ناظر بـه محدودیت هایی مانند سقف سفارش داشتن کارت بازرگانی، اخذ مجوز ورود و سایر محدودیت های واردات کالا مذکور در قانون مقرّرات صادرات و واردات است. لذا، ثبت آماری از شمول مقرّرات عام صادرات و واردات تخصّصاً خارج است.

مدیریت مصارف ارزی کـه مبنای برقراری مقرّرات مربوط بـه شفاف سازی منشأ ارز واردات کالا است، یک مسیله کشوری و ملّی بوده و فارغ از محدوده قلمرو گمرکی است. اگر بنا باشد منشأ ارز واردات قلمرو گمرکی شفاف باشد، با توجه بـه حجم گسترده واردات کالا بـه مناطق عملاً امکان مصارف ارزی حتّی در خود قلمرو گمرکی نیز فراهم نخواهد بود. لذا تنها در شرایطی کـه منشأ ارز واردات کالا بـه کل کشور شفاف شود، می توان در مسیر مدیریت منابع ارزی گام برداشت. 

از یک طرف، تا قبل از اصلاحات قانون مبارزه با قاچاق کالا و ارز در سال ۱۴۰۰، طبق ضوابط بانک مرکزی، خرید و فروش ارز در محدوده مناطق مجاز بود کـه بدین ترتیب، بازرگانان جهت واردات کالا بـه مناطق، نسبت بـه تأمین ارز خود بـه طرق مختلف از جمله معامله ارز در محدوده مناطق اقدام می کردند. با اصلاح قانون مبارزه با قاچاق کالا و ارز در سال ۱۴۰۰ ورود ارز بـه کشور یا خروج ارز از کشور، بدون رعایت ضوابط تعیینی شورای پول و اعتبار و هرگونه اقدام بـه خروج ارز از کشور بدون رعایت ضوابط تعیینی شورای پول و اعتبار و همچنین انجام معامله ارزی در کشور تحت هر عنوان تخلّف و جُرم محسوب شده است کـه در این وضعیت، عملاً امکان تأمین ارز بـه طرق سابق برای مناطق مقدور نیست. لذا برقراری امکان و لزوم دریافت منشأ ارز برای مناطق آزاد بیش از پیش ضرورت یافته است. از طرف دیگر، برقراری امکان یا لزوم دریافت منشأ ارز، جز با ثبت آماری در سامانه جامع تجارت عملاً مقدور نیست. لذا، بدین طریق، دریافت ثبت آماری دارای منشأ ارز در سامانه جامع تجارت پیش بینی شده است. از این حیث بیش از این که، دریافت ثبت آماری دارای منشأ ارز بـه عنوان «ثبت سفارش» تلقّی شود، می توان آن را بـه عنوان یک نوع تسهیلات و امتیاز برای مناطق در نظر گرفت. در صورت عدم پذیرش این نظر، تنها راه تأمین ارز لازم برای واردات بـه مناطق تأمین و حواله ارز از طرق غیرقانونی (قاچاق ارز) خواهد بود کـه تبعات فاسد چنین نظری آشکار است.

با توجه بـه صراحت ماده ۸ قانون تشکیل و اداره مناطق ویژه اقتصادی جمهوری اسلامی ایران، برقراری محدودیت و ممنوعیت برای مبادلات بازرگانی مناطق ویژه با خارج از کشور باید بـه موجب قانون باشد؛ بنابراین مصوبه مورد اعتراض، صرفاً در صورتی کـه فرآیند ثبت آماری محدودیت یا ممنوعیت تلقّی شود در مورد مناطق ویژه اقتصادی خلاف قانون است؛ اما در این تصویب نامه ساز و کاری جهت تخصیص ارز بـه فعالان اقتصادی مناطق ویژه اقتصادی در نظر گرفته شده است کـه در شرایط عادی، برای اخذ آن مجبور بـه طی فرآیندهای عمومی واردات (از قبیل اخذ کارت بازرگانی، اخذ ثبت سفارش پرداخت، کارمزد کنترل ضوابط و مجوزها و ...) بودند. لذا در فرآیند ثبت آماری کـه مطابق ضوابط خاص مناطق ویژه اقتصادی طراحی شده است، نه تنها محدودیت ها و ممنوعیت های عمومی در خصوص واردات کالای مختلف را در مناطق ویژه اقتصادی اعمال نکرده است، بلکه ابزاری است برای نظارت بر محدودیت ها و ممنوعیت های قانونی و شرعی (مصرّح در متن قانون) کـه در مرحله ضوابط و مجوزهای ثبت آماری، بررسی می شود. هیات وزیران نیز براساس اصل ۱۳۸ قانون اساسی بـه منظور تعیین تکلیف شیوه فرآیند واردات بـه مناطق ویژه اقتصادی بـه گونه ای کـه مشمول ممنوعیت ها و محدودیت های عمومی نشده، بر محدودیت ها و ممنوعیت های قانونی و شرعی نظارت شده و فرآیند تخصیص ارز تسهیل گردد، مصوبه مذکور را بـه تصویب رسانده است."

متن لایحه شماره ۹۱/۱۹۱۸۴۱ مورخ ۱۴۰۳/۱۰/۲۳ سرپرست معاونت امور حقوقی و مجلس وزارت امور اقتصادی و دارایی بـه شرح زیر است: 

" ۱- ثبت سفارش مفهومی کاملاً متفاوت با ثبت آماری بوده و خلط این دو مفهوم با یکدیگر در دادخواست توسط شاکی ناصحیح می باشد، چرا کـه مجوز ثبت سفارش کالا، سندی است کـه توسط سازمان توسعه و تجارت صادر شده و بیانگر آن است کـه واردات کالا قانونی بوده و تحت نظارت سازمان های ذی ربط بـه انجام رسیده است و صاحب کالا آن را (به عنوان مالک) در زمان ترخیص کالا ارایه می نماید. ثبت سفارش دارای هزینه برای واردکننده کالا یا ترخیص کار رسمی گمرک بوده و برای اخذ آن باید مراحل خاصی، نظیر: دریافت کد تعرفه کالای وارداتی، اخذ فاکتور فروش از فروشنده کالا، دریافت تأییدیه سند ثبت آن توسط کارشناسان مربوطه، دریافت بیمه نامه حمل و نقل کالا و پرداخت هزینه بـه بانک عامل طی شود، اما ثبت آماری هیچ یک از این مراحل یاد شده را نداشته و بر همین اساس، نباید آن را جایگزین ثبت سفارش تلقّی نمود. همچنین استناد بـه لایحه الحاق ماده (۸) مکرر بـه قانون مقرّرات صادرات و واردات مصوّب ۱۴۰۳/۴/۱۳ برای اثبات اعتقاد دولت بـه عدم وجود تفاوت میان این دو عبارت بـه دلیل استفاده از حرف فاصله «یا» نیز صحیح نمی باشد. چرا کـه اولاً صراحتاً در صدر ماده مزبور از حرف فاصله «و» کـه بیانگر وجود تمایز بین این دو مفهوم است استفاده شده، ثانیاً در سطور بعدی کـه از حرف فاصله «یا» استفاده شده در مقام بیان ایجاد تمایز معنایی بین این دو مفهوم نبوده؛ چرا کـه در جمله مربوطه از واژه «حسب مورد» استفاده شده است کـه دلالت بر این دارد کـه متن در مقام ایجاد تمایز بین دو مفهوم بوده و استفاده از حرف «یا» با در نظر گرفتن شرایط متناسب با استفاده از هر یک آنها (ثبت سفارش و ثبت آماری) است و نه اعتقاد دولت بـه عدم وجود تفاوت میان آن دو در تشریفات گمرکی.

۲) برخلاف ادعای شاکی، تعیین منشأ ارز جزء ویژگی های ثبت سفارش نبوده، بلکه این رابطه معکوس است. بـه عبارتی در فرآیند ثبت سفارش کالا، تعیین منشأ ارز الزامی است. در واقع مقصود از تعیین منشأ ارز این است کـه واردکننده کالا محل تأمین ارز را برای ورود کالاها مشخص نموده تا بانک مرکزی بتواند بر روند واردات کالا و منشأ ارز تأمین هزینه این نوع از واردات، نظارت داشته باشد و بدین صورت مطابقت میزان کالای وارد شده با ارز تخصیص داده شده از سوی بانک مرکزی تأیید شود و امکان ورود بـه مرحله تسلیم و اظهار نامه گمرکی، سپری شدن سایر مراحل و در نهایت، ترخیص کالای وارداتی از انبارهای گمرک فراهم گردد. این مهم با عنایت بـه عدم لزوم ثبت سفارش کالا در تصویب نامه مورد شکایت، می تواند در مورد واردات کلیه کالاها از خارج کشور بـه محدوده مناطق آزاد تجاری - صنعتی و ویژه اقتصادی، بدون اخذ ثبت سفارش و وارد نمودن کد در سامانه مربوطه، صورت گیرد."

هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۴۰۴/۳/۲۰ با حضور رییس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء بـه شرح زیر بـه صدور رای مبادرت کرده است.

بیشتر بخوانید:

براساس ماده ۱۴  قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری - صنعتی جمهوری اسلامی ایران: «مبادلات بازرگانی مناطق با خارج از کشور پس از ثبت گمرکی از شمول مقرّرات صادرات و واردات مستثنی هستند...» و بـه موجب ماده ۸ قانون تشکیل و اداره مناطق ویژه اقتصادی جمهوری اسلامی ایران: «مبادلات بازرگانی مناطق با خارج از کشور و یا با سایر مناطق ویژه اقتصادی و مناطق آزاد تجاری و صنعتی پس از ثبت در گمرک از حقوق گمرکی، سود بازرگانی و کلّیه عوارض ورود و صدور تحت هر عنوان معاف بوده و مشمول محدودیت ها و ممنوعیت های مقرّرات واردات و صادرات بـه استثنای محدودیت ها و ممنوعیت های قانونی و شرعی نمی شود...» بنا بـه مراتب فوق و با عنایت بـه این کـه حکم مقرّر در ماده ۷ قانون مبارزه با قاچاق کالا و ارز در رابطه با کنترل بازار مبادلات غیرمجاز ارزی وضع شده و منصرف از مبادلات بازرگانی مناطق آزاد تجاری - صنعتی و ویژه اقتصادی است و برمبنای موازین قانونی صدرالاشاره، انجام مبادلات بازرگانی مناطق مزبور با خارج از کشور صرفاً منوط بـه انجام ثبت گمرکی شده و از شمول تکالیف مقرّر در قانون مقرّرات صادرات و واردات و مشخصاً حکم ماده ۸ قانون مذکور مبنی بر الزام واردکنندگان بـه انجام ثبت سفارش خارج گردیده و هیات عمومی دیوان عدالت اداری سابقاً و براساس رای شماره 247 مورخ ۱۴۰۰/۲/۲۱ با همین استدلال اطلاق بند ۱ تصویب نامه شماره ۴۳۵۳/ت۵۵۳۰۰ هـ مورخ ۱۳۹۷/۱/۲۲ هیات وزیران را از آن جهت کـه ممنوعیت واردات بدون ثبت سفارش را علاوه بر مبادی ورودی کشور بـه مناطق آزاد تجاری - صنعتی و ویژه اقتصادی نیز تسرّی داده بود ابطال کرده است، بنابراین بـه لحاظ این کـه در ما نحن فیه نیز واردات کالا از خارج از کشور بـه محدوده مناطق آزاد تجاری - صنعتی و ویژه اقتصادی منوط بـه ثبت آماری در بستر سامانه جامع تجارت گردیده و این امر بـه معنای برقراری مجدد تشریفات گمرکی در واردات کالا بـه مناطق آزاد است و نمایندگان دولت در جلسه مورخ ۱۴۰۴/۲/۷ هیات تخصّصی صنایع و بازرگانی این امر را مورد پذیرش قرار داده اند کـه عبارت «ثبت آماری» همانند ثبت سفارش است، در نتیجه اطلاق عبارت «ثبت آماری» در بند ۱ تصویب نامه شماره ۲۰۳۳۱۹/ت۵۹۷۸۴ هـ مورخ ۱۴۰۱/۱۱/۳ هیات وزیران در حدّی کـه متضمّن ایجاد محدودیت های موضوع قانون مقرّرات صادرات و واردات است، مغایر با قانون و مفاد رای مذکور هیات عمومی دیوان عدالت اداری بوده و مستند بـه بند ۱ ماده ۱۲ و مواد ۱۳ و ۸۸ قانون دیوان عدالت اداری از تاریخ تصویب ابطال می شود. این رای براساس ماده ۹۳ قانون دیوان عدالت اداری اصلاحی مصوّب ۱۴۰۲/۲/۱۰ برای مراجع اداری و قضایی معتبر و ملاک عمل است./

احمدرضا عابدی ـ رییس هیات عمومی دیوان عدالت اداری