رای 1028 مورخ 1399/09/12 هیات عمومی دیوان عدالت اداری: در قوانین و مقررات هیچ گونه اختیاری راجع به تغییر قانون مشمول مستخدم مامور در دستگاه دیگر از جمله در خصوص حقوق و مزایا مورد تصریح قرار نگرفته است

شماره دادنامه: 1028

تاریخ دادنامه: 12؍9؍1399

شماره پرونده: 9702973

مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

موضوع شکایت و خواسته: ابطال بند 3 تصویب نامه شماره 1038؍ت28393ه 16؍1؍1382 هیأت وزیران

گردش کار:

شاکی به موجب دادخواستی ابطال بند 3 تصویب نامه شماره 1038؍ت28393ه 16؍1؍1382 هیأت وزیران را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:

"به استحضار می رساند: با عنایت به اینکه هیأت وزیران طی تصویب نامه شماره 1038؍ت28393ه 16؍1؍1382 در راستای بند (الف) ماده 4 قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری صنعتی تصویب نمود: «1 کلیه کارکنان سازمان های مناطق آزاد تجاری صنعتی تابع مقررات قانون کار می باشند. 2 کلیه کارکنانی که از سایر دستگاه های دولتی به این مناطق مأمور می شوند نیز در مدت مأموریت از لحاظ پرداخت حقوق و دستمزد مشمول مقررات فوق خواهند بود.» با عنایت به اینکه هیأت وزیران بر اساس بند 3 این تصویب نامه کارکنان مأمور از سایر دستگاه های اجرایی را به مناطق آزاد از لحاظ پرداخت حقوق و دستمزد تابع قانون کار دانسته است و بر اساس فراز پایانی بند (الف) ماده 112 قانون برنامه پنجم توسعه تنفیذ شده در بند (الف) ماده 65 قانون احکام دائمی توسعه، سازمان های مناطق آزاد منحصراً بر اساس قانون کار و قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری صنعتی با اصلاحات بعدی اداری خواهند شد. از آنجا که بر اساس قوانین خاص استخدامی چون قانون استخدام کشوری و قانون مدیریت خدمات کشوری (بند د ماده 120) مأموریت یکی از حالت های استخدامی در این قوانین پیش بینی شده و کارمندان به لحاظ پرداخت حقوق و دستمزد نیز تابع این قوانین خواهند بود و نیز مستفاد از ماده 188 قانون کار که عنوان می دارد: «ماده 188 اشخاص مشمول قانون استخدام کشوری یا سایر قوانین و مقررات خاص استخدامی و نیز کارگران کارگاه های خانوادگی که انجام کار آنها منحصراً توسط صاحب کار و همسر و خویشاوندان نسبی درجه یک از طبقه اول وی انجام می شود، مشمول مقررات این قانون نخواهند بود.» بنابراین کارمندان دستگاه های اجرایی تابع قوانین خاص استخدامی بوده و عملاً نمی توانند مشمول نظام حقوق و دستمزد مناطق آزاد تجاری صنعتی گردند. زیرا:

اولاً: انحصار اداره این مناطق بر اساس قانون کار، تاکید شده در دو قانون صدرالاشاره تنها کارکنان مناطق آزاد تجاری صنعتی را به لحاظ حقوق استخدامی و پرداختی تابع قانون کار می داند و ثانیاً: با انحصار یاد شده و صراحت منع ماده 188 قانون کار، عملاً امکان مأموریت کارکنان دستگاه های اجرایی به مناطق آزاد امکان پذیر نمی باشد زیرا کارکنان دستگاه های اجرایی تابع مقررات و قانون استخدامی خود هستند و از حیث پرداخت حقوق و دستمزد انطباقی میان قانون کار و سایر قوانین استخدامی وجود ندارد. در نتیجه مأموریت کارکنان دستگاه های اجرایی به سازمان های مناطق آزاد برخلاف ماده 188 قانون کار محسوب می شود و عملاً امکان پذیر نمی باشد. مضافاً استناد هیأت وزیران به بند (الف) ماده 4 قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری صنعتی که عنوان می دارد: « ماده4 هیأت وزیران مسئولیت: الف تصویب آیین نامه ها و هماهنگ نمودن کلیه فعالیت های هر منطقه» را بر عهده دارد لذا این هماهنگ نمودن نمی تواند مشعر بر ایجاد تکلیف برای تابعین قوانین استخدامی غیر از قانون کار باشد و اساساً تصویب نامه های هیأت وزیران نیز مستند به اصل یکصد و سی و هشتم قانون اساسی نمی تواند مغایر روح و متن قوانین باشد علاوه بر آن انحصار اداره سازمان مناطق آزاد به قانون کار، تبعیت صریح از کلیه مفاد این قانون را اقتضاء می نماید. با توجه به موارد مطروحه و مستفاد از اصل هشتاد و پنجم و یکصد و سی و هشتم قانون اساسی که تصریح می کند تصویب نامه ها و آیین نامه ها و ... دولتی نباید با شرع و روح و متن قوانین مغایرت داشته باشند لذا به استناد اصل یکصد و هفتادم قانون اساسی و ماده 12 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری و نظر به مغایرت احصاء شده در متن دادخواست تقاضای ابطال بند 3 آیین نامه موضوع شکایت را از محضر قضات شریف هیأت عمومی دیوان عدالت اداری خواستارم."

متن مصوبه مورد اعتراض به شرح زیر است:

"لغو تصویب نامه های موضوع آیین نامه حقوق و دستمزد کارکنان سازمان های مناطق آزاد تجاری صنعتی جمهوری اسلامی ایران و تبعیت کلیه کارکنان سازمان های مذکور از مقررات قانون کار

شماره: 1038ت28393ه 16؍1؍1382

ریاست جمهوری دبیرخانه شورای عالی مناطق آزاد تجاری صنعتی

هیأت وزیران در جلسه مورخ 10؍1؍1382 با توجه به نامه شماره 4639ه ب 5؍11؍1381 هیأت بررسی و تطبیق مصوبات دولت با قوانین و به استناد بند (الف) ماده 4 قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری صنعتی جمهوری اسلامی ایران مصوب 1372 تصویب نمود:

1 آیین نامه حقوق و دستمزد کارکنان سازمان های مناطق آزاد تجاری صنعتی جمهوری اسلامی ایران موضوع تصویب نامه های شماره 42154ت 16497ک 6؍4؍1375 و شماره 61254ت18432 11؍5؍1376 و اصلاحیه‌های بعدی آن به شماره 76415ت19218 27؍12؍1376 و 81488ت21014 26؍12؍1377 لغو می‌شود.

2 کلیه کارکنان سازمان های مناطق آزادی تجاری – صنعتی تابع مقررات قانون کار می باشند.

3 کلیه کارکنانی که از سایر دستگاه های دولتی به این مناطق مأمور می شوند نیز در مدت مأموریت از لحاظ پرداخت حقوق و دستمزد مشمول مقررات فوق خواهند بود.»

در پاسخ به شکایت مذکور، معاون امور حقوقی دولت (معاونت حقوقی رئیس جمهور) به موجب لایحه شماره 51221؍38126 30؍4؍1398 توضیح داده است که:

"عطف به ابلاغیه مورخ 16؍10؍1397 موضوع ارسال نسخه دوم دادخواست آقای علی اصغر کاشفی به خواسته ابطال بند 3 تصویب نامه شماره 1038؍ت28393ه 16؍1؍1382 هیأت وزیران (شماره پرونده 970998905801853 و کلاسه پرونده 9702973) با ایفاد تصویر نامه های شماره 1168 6؍1؍1398 سازمان اداری و استخدامی کشور و ضمیمه آن و شماره 6501؍60؍972 20؍12؍1397 شورای عالی مناطق آزاد تجاری صنعتی و ویژه اقتصادی اعلام می دارد: طبق ماده 5 قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری صنعتی جمهوری اسلامی ایران مصوب 7؍6؍1372 مقرر شده است: «ماده5 قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری صنعتی: هر منطقه توسط سازمانی که به صورت شرکت با شخصیت حقوقی مستقل تشکیل می گردد و سرمایه آن متعلقه به دولت است اداره می شود و این شرکت ها و شرکت های وابسته از شمول قوانین و مقررات حاکم بر شرکت های دولتی و سایر مقررات عمومی دولت مستثنی بوده و منحصراً بر اساس این قانون و اساسنامه های مربوط اداره خواهند شد و در موارد پیش بینی نشده در این قانون و اساسنامه تابع قانون تجارت خواهند بود.» از طرفی طبق بند (الف) ماده 4 قانون فوق الذکر هیأت وزیران مسئولیت تصویب آیین نامه ها و هماهنگ نمودن کلیه فعالیت‌های هر منطقه را به عهده دارد. هیأت وزیران با توجه به ماده 5 و با استناد به بند (الف) ماده 4 قانون مذکور در بند 2 تصویب نامه شماره 1038؍ت28393ه 16؍1؍1383 «کلیه کارکنان سازمان های مناطق آزاد تجاری صنعتی را تابع مقررات قانون کار قرار داده است. مضافاً اینکه اداره شدن سازمان های مناطق آزاد بر اساس قانون کار صراحتاً در ماده 112 قانون برنامه پنجم توسعه و ماده 65 قانون احکام دائمی برنامه های توسعه، تاکید شده است.

2 مطابق ماده 11 قانون استخدام کشوری مأموریت مستخدمان دولت به سازمان های دیگر با تصویب هیأت وزیران مجاز بوده است که مطابق ردیف 5 ماده 10 آیین نامه اجرایی ماده 11 قانون استخدام کشوری یکی از موارد مأموریت کارمندان به شرکت های دولتی است. از طرف دیگر مطابق ماده 121 قانون مدیریت خدمات کشور نیز مأموریت کارمندان مشمول قانون مدیریت به سایر دستگاه های اجرایی ( که از آن جمله مطابق ماده 5 قانون مدیریت سازمان هایی مانند سازمان مناطق آزاد می باشد که شمول حکم به آنها مستلزم ذکر نام است) با تصویب هیأت وزیران تجویز شده است. از آنجا که سازمان های مناطق آزاد به صورت شرکت اداره می شوند بنابراین بند 3 تصویب نامه شماره 1038؍ت28393ه 16؍1؍1382 از جهت مأموریت کارمندان دستگاه های دولتی به سازمان های مناطق آزاد بر اساس قوانین از جمله قوانین یاد شده با تصویب هیأت وزیران ممکن بوده است.

3 با عنایت به اینکه در بند 3 تصویب نامه تصریح شده است کارمندان مأمور « از نظر پرداخت حقوق و دستمزد» مشمول مقررات فوق قرار دارند، بنابراین کارمندان مأمور به طور کلی مشمول قانون کار نشده اند از طرفی دولت می تواند مقرر نماید کارمندان مأمور از حیث حقوق و مزایا حقوق و مزایای دستگاه مبدا و یا حقوق و مزایای دستگاه مقصد را دریافت نمایند. به هر حال کارمندان مأمور از حیث مقررات استخدامی کما کان تابع قوانین دستگاه مبدا می باشند و ایراد ماده 188 قانون کار موضوعاً منتفی است.

4 به تصریح بند (الف) ماده 112 قانون برنامه پنجم توسعه و نیز بند (الف) ماده 65 قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه « سازمان های مناطق آزاد مشمول قانون کار هستند» در نتیجه افرادی که در سازمان منطقه آزاد خدمت می کنند هر چند به صورت مأمور باید از نظر نظام پرداخت قانون کار در مورد آنان اعمال شود.

با توجه به مراتب فوق به خصوص با توجه به حاکمیت فعلی ماده 65 قانون احکام دائمی برنامه های توسعه و نیز ماده 121 قانون مدیریت خدمات کشوری برای مأموریت از دستگاه های مشمول به سایر دستگاه های اجرایی رد دادخواست مورد تقاضا است."

هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 12؍9؍1399 با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.

رای هیأت عمومی

بیشتر بخوایند:

مقررات استخدامی دولتی

استخدام و کار در آرای وحدت رویه قضایی

انتقال و ماموریت کارکنان در آرای دیوان عدالت اداری

استخدام دولتی در نظریات مشورتی

مناطق آزاد و ویژه در آراء دیوان عدالت اداری

با توجه به فلسفه ایجاد مناطق آزاد تجاری و جذب سرمایه و نیروی انسانی و نظر به اینکه مناطق مذکور از شمول حاکمیت قوانین سرزمینی خارج بوده و تابع مقررات خاص اشتغال می باشند و مطابق ماده 12 قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری صنعتی مصوب 1372 اختیار وضع مقررات مربوط به اشتغال نیروی انسانی، بیمه و تأمین اجتماعی به موجب آیین نامه های مصوب هیأت وزیران خواهد بود و هیأت وزیران مطابق اختیار قانونی مصوبه مورد شکایت را تصویب کرده است، بنابراین ماده 11 و بند (ث) ماده 124 قانون استخدام کشوری و بند (د) ماده 120 قانون مدیریت خدمات کشوری و نیز ماده 5 آیین نامه اجرایی تبصره 2 ماده 21 و ماده 121 قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب 13؍10؍1388 هیأت وزیران، مأموریت را حالت استخدامی بیان کرده که مستخدم به طور موقت مأمور به انجام وظیفه خاصی گردیده و مأموریت کارمندان مشمول قانون به دستگاه های دیگر مشمول قانون با حفظ پست سازمانی در دستگاه متبوع و پرداخت حقوق و فوق‌العاده از دستگاه متبوع مجاز دانسته شده است و در قوانین و مقررات هیچ گونه اختیاری راجع به تغییر قانون مشمول مستخدم مأمور در دستگاه دیگر از جمله در خصوص حقوق و مزایا مورد تصریح قرار نگرفته که در موارد سکوت قانون اصل بر عدم اختیار است و مطابق ماده 188 قانون کار اشخاص مشمول قانون استخدام کشوری یا سایر قوانین و مقررات خاص استخدامی مشمول مقررات قانون کار نیستند. بنا بر مراتب بند 3 مصوبه مورد اعتراض مغایر قانون به شرح فوق الذکر است و مستند به بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 ابطال می شود.

محمدکاظم بهرامی ـ رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری