فروش اموال دولتی منوط به اذن صریح قانونگذار است / رای 2608 مورخ 1401/10/20 هیات عمومی دیوان عدالت اداری

تاریخ دادنامه: ۱۴۰۱/۱۰/۲۰

شماره دادنامه: ۲۶۰۸

شماره پرونده: ۳۹۸۵

مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری شاکی: آقای یعقوب محمدی

موضوع شکایت و خواسته: ابطال بند ۲ ماده ۴، تبصره‌ های ۴ و ۵ ماده ۶ و بند ۶ ـ۳ـ ۶ آن و ماده ۱۱ دستورالعمل اجرایی آیین‌ نامه نحوه استفاده از زمین و منابع ملی در مناطق آزاد تجاری ـ صنعتی

گردش کار:

شاکی به موجب دادخواستی ابطال بند ۲ ماده ۴، تبصره‌ های ۴ و ۵ ماده ۶ و بند ۶ ـ۳ـ ۶ آن و مـاده ۱۱ دستورالعمل اجرایی آیین‌ نامه نحوه استفاده از زمین و منابع ملی در مناطق آزاد تجاری ـ صنعتی را خواستار شده و در مقام تبیین خواسته به طور خلاصه اعلام کرده است که:

"بند ۲ ماده ۴، تبصره‌ های ۴ و ۵ ماده ۶ و بند ۶ ـ۳ـ ۶ آن و ماده ۱۱ دستورالعمل اجرایی آیین‌ نامه نحوه استفاده از زمین و منابع طبیعی در مناطق ازاد تجاری ـ صنعتی ۱۳۹۴ دبیر شورای عالی مغایر مواد قانونی ذیل می‌باشد:

۱ـ ماده ۶۹ قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت مصوب ۱۳۸۰ مقرر می‌نماید: « کلیه اراضی، املاک و ابنیه ای که برای استفاده وزارتخانه‌ ها، مؤسسات دولتی از جمله مؤسساتی که شمول قانون بر آنها مستلزم ذکر نام یا تصریح نام یا تابع مقررات و قوانین خاص است به یکی از طرق قانونی تملک شده است و یا به نام آن وزارتخانه، مؤسسه خریداری شده یا می‌ شود متعلق به دولت بوده و در اسناد مالکیت آن نام دولت جمهوری اسلامی ایران به عنوان مالک با حق استفاده وزارتخانه یا مؤسسه مربوط درج می‌ گردد. تغییر دستگاه بهره بردار در هر مورد به عهده هیأت وزیران می‌باشد. کلیه اسناد، سوابق، مدارک موجود مرتبط با این اموال در اختیار وزارت امور اقتصادی و دارایی (اداره کل اموال دولتی) قرار می‌گیرد و در خصوص واگذاری حق استفاده از ساختمان‌های مازاد دستگاه‌های مذکور مطابق بند (ب) ماده ۸۹ این قانون اقدام خواهد شد.»

۲ـ ماده ۱ قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغ‎ها مصوب ۱۳۷۴ با آخرین اصلاحات مقرر می‌دارد: به منظور حفظ کاربری اراضی زراعی و باغ‎ها و بهره‌وری آنها از تاریخ تصویب این قانون تغییر کاربری اراضی زراعی و باغ‎ها در خارج از محدوده قانونی شهرها و شهرک‌ها جز در موارد ضروری ممنوع می‌باشد.

تبصره۱ـ تشخیص موارد ضروری تغییر کاربری اراضی زراعی و باغ‎ها در هر استان به عهده کمیسیون مرکب از رئیس سازمان جهاد کشاورزی، مدیر امور اراضی، رئیس سازمان مسکن و شهرسازی، مدیرکل حفاظت محیط زیست آن استان و یک نفر نماینده استاندار می‌باشد که به ریاست سازمان جهاد کشاورزی تشکیل می‌گردد. نماینده دستگاه اجرایی ذی ربط می‌تواند بدون حق رأی در جلسات کمیسیون شرکت نماید.

همان گونه که ملاحظه می‌فرمایید در متن مصوبه هیچ اشاره‌ ای به قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغ‎ها و کمیسیون تبصره ۱ ماده ۱ آن نشده است.

۳ـ بند (الف) ماده ۱ قانون ارتقاء سلامت نظام اداری و مقابله با فساد مصوب ۱۳۹۰ مقرر می‌نماید: « فساد در این قانون هرگونه فعل یا ترک فعلی است که توسط هر شخص حقیقی یا حقوقی به صورت فردی، جمعی یا سازمانی که عمداً و با هدف کسب هرگونه منعفت یا امتیاز مستقیم یا غیر مستقیم برای خود یا دیگری یا نقض قوانین و مقررات کشوری انجام پذیرد یا ضرر و زیانی را به اموال، منافع، منابع یا سلامت و امنیت عمومی و یا جمعی از مردم وارد نماید نظیر رشاء، ارتشاء، اختلاس، تبانی، سوء استفاده از مقام یا موقعیت اداری، سیاسی، امکانات یا اطلاعات، دریافت و پرداخت‌ های غیرقانونی از منابع عمومی و انحراف از این منابع به سمت تخصیص‌ های غیرقانونی، جعل، تخریب یا اختفاء اسناد و سوابق اداری و مالی»

۴ـ ماده ۲ قانون منع فروش و واگذاری اراضی فاقد کاربری مسکونی برای امر مسکن به شرکت‌ های تعاونی مسکن و سایر اشخاص حقیقی و حقوقی مصوب ۱۳۸۱ مقرر می‌ دارد: «هرگونه نقل و انتقال و واگذاری زمین به شرکت‌ های تعاونی مسکن و اشخاص حقیقی و حقوقی برای امر مسکن در خارج محدوده (قانونی) شهرها اعم از داخل و یا خارج از حریم شهرها به جز در محدوده مصوب شهرهای جدید و شهرک هایی که طبق مقررات و براساس طرح‌ های مصوب احداث شده یا می‌ شوند ممنوع می‌ باشد. احراز وقوع زمین مورد نظر در داخل شهرهای جدید و شهرک‌ های مصوب و تناسب زمین مذکور از نظر کاربری و ضوابط ساختمانی با برنامه‌ های متقاضیان به عهده سازمان مسکن و شهرسازی استان می‌ باشد.»

۵ ـ ماده ۴ آیین‌ نامه اجرایی قانون منع فروش و واگذاری اراضی فاقد کاربری مسکونی برای امر مسکن به شرکت ‎های تعاونی مسکن و سایر اشخاص حقیقی و حقوقی مصوب ۱۳۸۳ تصریح می‌ نماید «واگذاری، تفکیک و افراز اراضی فاقد کاربری مسکونی برای امر مسکن توسط تمام دستگاه‌ های دولتی و عمومی و وابسته به آنها اعم از وزارتخانه‌ ها، سازمان‌ ها، نیروهای نظامی و انتظامی، شهرداری‌ ها و شرکت‌ های دولتی، بنیادها و نهادهای انقلابی و مؤسسات عمومی غیردولتی و هر نهاد وابسته به دولت که به واگذاری اراضی اقدام می‌ کند، تحت هر عنوان و در هر نقطه از کشور اعم از داخل یا خارج شهرها مطلقاً ممنوع است.»

علی هذا مسلم است که بخش‌های مورد اعتراض مصوبه برخلاف مقررات قوانین اخیرالتصویب می‌ باشد لذا ابطال آنها مورد تقاضا می‌ باشد."

متن مصوبه مورد شکایت به شرح زیر است:

دستورالعمل اجرایی آیین‌ نامه نحوه استفاده از زمین و منابع ملی در مناطق آزاد تجاری ـ صنعتی موضوع تبصره ۴ ماده ۵۲ آیین‌ نامه مالی و معاملاتی سازمان‌ های مناطق آزاد

"۴ـ۲ـ واگذاری زمین برای طرح‌ های توسعه منطقه از طریق فراخوان عمومی با تعیین قیمت پایه توسط کمیته ارزیابی و واگذاری به بالاترین پیشنهاد واصله صورت می‌ پذیرد. سازمان می‌ تواند برای پروژه‌ های سرمایه‌ گذاری پیشنهادی از طرف اشخاص حقیقی و حقوقی در چهارچوب طرح جامع با تصویب هیأت مدیره و با رعایت مفاد این دستورالعمل زمین واگذار نماید.

ماده ۶: انواع قرارداد

... تبصره ۴: هرگونه واگذاری زمین به کارکنان سازمان و سایر دستگاه‌ های اجرایی صرفاً تابع شیوه‌ نامه‌ ای است که از طرف دبیرخانه تنظیم و ابلاغ خواهد شد.

تبصره ۵ (الحاقی مورخ ۱۳۹۴/0۸/۱۶): سازمان می‌ تواند به منظور ایجاد پیوند بین گروه‌ های مرجع و مؤثر ملی و منطقه‌ ای یا مناطق آزاد تجاری ـ صنعتی و فراهم آوردن زمینه ارتقای سطح علمی، اجتماعی و فرهنگی منطقه از طریق بهره گیری از ظرفیت اقشار فرهیخته و نام‌آور به گروه‌ های تعیین شـده زیر در چهارچوب این دستورالعمـل و بدون نیاز به فراخوان، زمین مسکونی واگذار نماید.

گروه‌ های مشمول عبارتند از:

الف ـ گروه‌ های مرجع علمی: اساتید دانشگاه‌ های فعال منطقه، دانشجویان حائز رتبه‌ های سه رقمی آزمون‌ های سراسری سازمان سنجش و دو رقمی دانشگاه آزاد اسلامی، حائزین رتبه‌ های علمی در سطح ملی و بین‌ المللی به تأیید مراجع رسمی ذی‌ربط، برگزیدگان المپیادهای ملی و بین‌ المللی، پزشکان فعال و صاحب نام در سطح ملی و بین‌المللی، صاحبان اختراعات و اکتشافات ثبت شده، فارغ‌التحصیلان دارای معدل ۱۸ و بالاتر مقاطع تحصیلی کارشناسی، کارشناسی ارشد و دکتری ده دانشگاه سراسری اول کشور براساس رتبه بندی وزارت علوم، تحقیقات و فناوری.ب ـ گروه‌ های مرجع ورزشی: قهرمانان صاحب مدال ملی، منطقه‌ ای و بین‌المللی در رشته‌ های ورزشی مختلف، مربیان و بازیکنان رشته‌ های ورزشی در سطح ملی و منطقه ای.

ج ـ گروه‌ های مرجع فرهنگی ـ مذهبی: حائزین رتبه‌ های اول تا سوم مسابقات بین‌ المللی حفظ و قرائت قرآن کریم، اندیشمندان دارای موقعیت‌ های ممتاز دینی و مذهبی دارندگان درجه‌ های هنری از مراجع رسمی ذی‌ربط، چهره‌ های برتر و دارندگان هنرهای انحصاری، هنرمندان و نویسندگان برتر در سطوح ملی و منطقه ای.

د ـ سایر گروه ها: چهره‌ های ماندگار، دارندگان نشان‌ های ملی دولتی.

- تشخیص قرارگیری در هریک از گروه‌ ها با مشخصات ذکر شده به عهده هیأت مدیره هر منطقه خواهد بود.

... ۶ ـ۳ـ۶ ـ (اصلاحی مورخ ۱۳۹۴/۸/۱۶) سازمان می‌تواند زمین‌ های دارای کاربری‌ های فرهنگی، گردشگری، تفریحی، وزرشی و بهداشتی را با قرارداد اجاره تا ۹۹ ساله واگذار نماید. سازمان یا طرف قرارداد مجاز به تغییر کاربری این زمین‌ها در طول مدت قرارداد نمی‌ باشد. هرگونه تغییر کاربری موجب فسخ قرارداد توسط سازمان می‌ گردد.

.. ماده۱۱ـ (الحاقی مورخ ۱۳۹۴/۸/۱۶) در مواردی که سازمان در اثر اجرای پروژه‌ های مصوب و در سقف اعتبارات مندرج در بودجه، موافقت‌نامه‌ های مربوطه دارای بدهی و دین محقق و قطعی به اشخاص ثالث است و می‌تواند با توافق طرف مقابل در ازای تعهدات قطعی خود، نسبت به واگذاری زمین اقدام نماید. زمین‌ های واگذاری باید در چهارچوب این دستورالعمل مورد بهره برداری قرار گیرد و قیمت آنها بر اساس ماده ۳ این دستورالعمل تعیین می‌ شود.

– دبیر شورای عالی مناطق آزاد تجاری ـ صنعتی"

در پاسخ به شکایت مذکور، مدیر امور حقوقی و تقنینی شورای عالی مناطق ازاد تجاری ـ صنعتی و ویژه اقتصادی به موجب لایحه شماره ۱۴۰۱۲/۲۷/۱۶ـ ۱۴۰۱/۱/۷ اعلام کرده است که: "۱ـ مطابق ماده ۵ قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری ـ صنعتی مصوب ۱۳۷۲ سازمان‌ های مناطق آزاد تجاری ـ صنعتی شرکت هایی با شخصیت حقوقی مستقل بوده که از شمول قوانین و مقررات حاکم بر دولت و شرکت‌ های دولتی مستثنی و منحصراً بر اساس قانون مزبور و آیین‌ نامه‌ های مربوطه و اساسنامه خود اداره می‎گردند. به این اداره انحصاری سازمان‌ های مناطق آزاد مجدداً در بند (الف) ماده ۱۱۲ قانون برنامه پنجم توسعه مصوب ۱۳۸۹ و بند (الف) ماده ۶۵ قانون احکام دائمی برنامه‌ های توسعه‌ ای کشور مصوب ۱۳۹۵ به صراحت اشاره و تأکید گردیده است.

۲ـ شاکی در بند اول شکایت خود به قانون تنظیم بخشی از مقررات دولت اشاره و قانون یاد شده را شامل سازمان های مناطق آزاد تجاری ـ صنعتی دانسته و از مفاد آن مغایرت دستورالعمل واگذاری زمین در مناطق آزاد تجاری ـ صنعتی با بندهای ماده ۶۹ قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی را استنباط نموده است در حالی که:

اولاً ـ همچنان که در صدر ماده ۶۹ قانون مزبور ذکر شده حکم کلی این ماده مربوط به وزارتخانه و مؤسسات دولتی بوده حال آن که سازمان‌ های مناطق آزاد شرکت‌ های دولتی هستند که مستثنی از قوانین حاکم بر شرکت‎های دولتی و بر اساس قانون خاص خود اداره می‌گردند (ماده ۵ قانون چگونگی اداره مناطق آزاد) ضمن اینکه اساساً تعریف مؤسسه دولتی یا شرکت دولتی برابر مواد ۳ و ۴ قانون محاسبات عمومی و ۲ و ۴ قانون مدیریت خدمات کشوری کاملاً متفاوت از یکدیگر بوده و حکم صدر ماده ۶۹ مربوط به صرفاً وزارتخانه یا مؤسسه دولتی می‌ باشد.

ثانیاً ـ مطابق بند (الف) ماده ۴ قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت هیأت وزیران مسئول تصویب آیین‌ نامه‌ های سازمان‌ های مناطق آزاد می‌باشد. لکن حتی بر فرض این مشمولیت، از آنجا که آیین‌ نامه نحوه استفاده از زمین و منابع ملی در مناطق آزاد مصوب ۱۳۷۲ در خصوص نحوه واگذاری اراضی به تصویب هیأت وزیران رسیده، اساساً حکم تبصره ۲ ماده ۶۹ قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت تحصیل حاصل شده است.

ثالثاً ـ مطابق ماده ۲۴ قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری ـ صنعتی به صراحت نحوه استفاده از زمین و منابع ملی و ترتیب فروش و اجاره آن را در محدوده هر منطقه آزاد بر اساس تصویب نامه هیأت وزیران جایز دانسته و متعاقباً این تصویب نامه نیز تحت عنوان (آیین‌ نامه نحوه استفاده از زمین و منابع ملی در مناطق آزاد) در سال ۱۳۷۲ به تصویب هیأت وزیران رسیده و هم اکنون در مناطق آزاد تجاری ـ صنعتی مناط اعتبار می‌باشد. شایان ذکر است برابر ماده ۲ آیین‌ نامه اخیرالذکر کلیه اراضی واقع در محدوده هر منطقه آزاد مشمول آیین‌ نامه مزبور بوده و برابر مواد ۵، ۷، ۸، ۹، ۱۱، ۱۲، ۱۳، ۱۴ و ۱۶ همان آیین‌ نامه سازمان‌ های مناطق آزاد در واگذاری اراضی تحت اختیار خود (اعم از فروش، اجاره و غیرو) دارای اختیارات نامه بر اساس ضوابط و مقررات می‌باشد.

رابعاً ـ پس از تصویب آیین‌نامه مالی و معاملاتی جدید سازمان‌ های مناطق آزاد تجاری ـ صنعتی در سال ۱۳۹۱ طی تبصره ۴ ماده ۵۲ آیین‌ نامه مورد نظر، واگذاری زمین برای اجرای طرح‌ های سرمایه‌گذاری از شمول مقررات مزایده مستثنی و بر اساس آیین‌ نامه نحوه استفاده از زمین و منابع ملی در مناطق آزاد تجاری ـ صنعتی و موکول به اجرای دستورالعمل مصوب دبیرخانه شورای عالی مناطق آزاد تجاری ـ صنعتی گردیده است. این آیین‌ نامه مصوب هیأت وزیران نیز همچون سایر تصویب نامه‌ های هیأت وزیران در اجرای اصل ۱۳۸ قانون اساسی برای مجلس شورای اسلامی ارسال و هیچ گونه اعلام مغایرتی با قوانین عادی از سوی هیأت انطباق مصوبات دولت با قوانین و مقررات صورت نگرفته است.

۳ـ در ارتباط با استناد شاکی به قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغ‎ها نیز به استحضار می‌رساند اولاً: قانون یاد شده هم اکنون در سازمان‌ های مناطق آزاد تجاری ـ صنعتی (بند الف ماده ۶ قانون احکام دائمی برنامه‌ های توسعه ای کشور مبنی بر واگذاری اختیارات دستگاه‌ های اجرایی دولتی به مدیران عامل مناطق آزاد تجاری ـ صنعتی) اعمال می‌گردد. ثانیاً: هیأت وزیران به صراحت طی تصویب نامه شماره ۶۱۰۴/ت۵۵۲۳۸هـ ـ۱۳۹۷/۱/۲۸ تا زمان تصویب طرح جامع هر منطقه، سازمان‌ های مناطق آزاد را مجاز به صدور مجوز استفاده از زمین بر اساس کاربری‎ های فعلی دانسته و همچنان که مستحضرید این تصویب نامه نیز در اجرای اصل ۱۳۸ قانون اساسی برای مجلس شورای اسلامی ارسال و مصون از اعتراض بوده است، بنابراین استناد شاکی به قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغ‎ها و استفاده از آن جهت ابطال دستورالعمل کاملاً بی ربط می‌ باشد."

هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۴۰۱/۱۰/۲۰ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.

رأی هیأت عمومی

اولاً براساس ماده ۲۴ قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری ـ صنعتی جمهوری اسلامی ایران مصوب ۱۳۷۲/۶/۷: «نحوه استفاده از زمین و منابع ملی و ترتیب فروش یا اجاره آن به اتباع کشور در محدوده هر منطقه که در مالکیت دولت باشد، طبق مقررات مصوب هیأت وزیران و با رعایت برنامه­ های عمرانی هر منطقه تعیین می­ گردد»، ولی بندهای مورد شکایت از دستورالعمل مورد اعتراض که درخصوص واگذاری زمین های دولتی است، توسط هیأت وزیران به تصویب نرسیده­ است.

ثانیاً برمبنای ماده ۸ آیین­ نامه نحوه استفاده از زمین و منابع ملی در مناطق آزاد تجاری ـ صنعتی جمهوری اسلامی ایران مصوب ۱۳۷۲/۱۲/۲۳: «استفاده از زمین صرفاً در چهارچوب طرح جامع منطقه آزاد که به تصویب شورای عالی مناطق آزاد تجاری ـ صنعتی و ویژه اقتصادی می­ رسد، امکان‌ پذیر است. نحوه استفاده از اراضی دولتی با رعایت ماده ۲۴ قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری ـ صنعتی جمهوری اسلامی ایران مصوب ۱۳۷۲ و در مورد اراضی غیردولتی در چارچوب قوانین و مقررات ذیربط انجام خواهد شد» و واگذاری اراضی مطابق مقررات معترض­ عنه مغایر با مقررات مزبور است.

ثالثاً براساس رأی شماره ۱۰۸۵ و ۱۰۸۶ مورخ ۱۳۹۹/۹/۱۸ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری: «فروش اموال و املاک دولتی از ناحیه دستگاه های دولتی و مقامات اجرایی منوط به اذن صریح قانونگذار بوده و خارج از آن مطلقاً منع شده است» و با توجه به عدم وجود اذن قانونگذار در مانحن­فیه، مقررات مورد شکایت با رأی مذکور هیأت عمومی دیوان عدالت اداری هم مغایرت دارند.

بنا به مراتب فوق، بند ۲ ماده ۴، تبصره­ های ۴ و ۵ ماده ۶ و بند ۶ ـ۳ـ ۶ آن و ماده ۱۱ از دستورالعمل اجرایی آیین­ نامه نحوه استفاده از زمین و منابع ملی در مناطق آزاد تجاری ـ صنعتی مصوب ۱۳۹۴/0۸/۱۶ خلاف قانون و خارج از حدود اختیار است و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و ماده ۸۸ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ ابطال می‌ شود.

رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری حکمتعلی مظفری